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2019年是“以大改革促职教大发展”之年。“双高计划”是落实“职教20条”的重要举措，也是职业教育“下好一盘大棋”的重要支柱，备受社会关注。如何按照《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》精神，设计好项目专项资金绩效评价指标体系，是破解绩效目标设定、指标考核和评价结果运用三大难题的关键。为此，本文从理论与实践视角出发，在深入剖析“双高计划”绩效考核本质的基础上，破解预算与绩效“两张皮”问题，提出一套行之有效的项目绩效评价指标体系。 一、“双高计划”是国家在职业教育领域的一次重要制度设计“双高计划”的定位是从职业教育的基本规律、根本属性、应有功能出发，立足新时代、认清新形势、分析新问题、谋求新作为，在服务制造强国建设、脱贫攻坚、“一带一路”建设、乡村振兴、“高职百万扩招”和“千亿培训”等国家重大战略中淬炼新能力、当好新引擎、承载新使命、作出新贡献。 “双高计划”将围绕办好新时代职业教育的新要求，以“五年”为一个建设周期，构建“总量控制、分类支持、逐年评价、动态调整”的管理机制，按高水平学校和高水平专业群两类布局，高水平学校和高水平专业群均分A、B、C三档支持。到2035年，打造一批能够达到国际先进水平的高职院校和专业群，从而支撑10大国家重点产业、助推区域支柱产业和特色产业发展，引领新时代职业教育从“规模发展”向“高质量发展”转变。 据教育部、财政部公布，2019年启动第一轮“双高计划”建设，共有197所高职院校入选，其中56所高职学校入选了高水平学校建设单位，141所高职学校入选了高水平专业群建设单位。据申报院校公示资料数据分析，高水平学校最高项目预算是11亿元；高水平专业群最高项目预算是13.65亿元。 因此，如何管好、用好、考核好“双高计划”专项资金至关重要。 二、“业财融合与平行审核”机制是实现“双高计划”建设目标的重要举措（一）设计理念 业财融合的总目标是“融”出新机遇，“合”出新动力；“融”见格局，“合”创未来。业财融合的核心思想是“一机两翼”，即以预算为“发动机”，以绩效评价与内部控制为“两翼”。在“双高计划”推进过程中，实施“平行审核”机制，即立项环节评审绩效目标与预算数，拨款环节下达预算与绩效目标，实施环节紧扣绩效目标与预算，验收环节核对绩效目标与预算执行情况。详见图1。 （二）绩效目标设置路径 绩效目标设置应当遵循“指向明确，细化量化，合理可行，相应匹配”的原则，实现业财深度融合；做到事业规划清晰、明确，建设任务可考核、可衡量，目标设置必须合理、可行，建设任务与资金预算必须相应匹配；有效克服过去“业财融而不透，合而不深”等“两张皮”现象。 （三）“双高计划”管理机制 “双高计划”管理机制是“立项定目标，拨款带目标，执行扣目标，验收查目标”。项目建设院校通过绩效目标的合理性和科学性审核后，项目审批部门将绩效目标与项目预算一并下达。项目建设院校要严格按照下达的绩效目标与项目预算执行，年度考核或终期验收将对照下达的绩效目标与预算执行情况进行考核、评审。评价结果将做为项目建设院校资金安排或项目安排的重要依据。 三、“双高计划”绩效评价指标体系设计与分析 （一）总体思路 “双高计划”指标体系设计本着“共性与个性并行，高度与难度并行，投入与产出并行”的原则，聚焦“1加强、4打造、5提升”的建设任务，突出项目建设院校和专业群办学水平高、服务能力强、国际影响力显著提升的建设目标，实现新时代职业教育从注重“规模数量”向注重“内涵质量”的发展方向转变，从“政府主办”向“政府统筹的多元办学格局”转变，从“参照普通教育的办学层次”向“职业教育类型”转变，从“普通本科浓缩版”向“产教融合、校企合作、对接经济社会需求”的特色办学转变，建成一批具有中国特色的高水平职业院校和专业。 （二）基本原则 基于“双高计划”项目是一项系统性、全面性、全方位的考核指标体系，建设任务繁多，指标体系复杂，因此，在指标体系设计上采用“三并行”原则。 1.坚持共性与个性并行的原则 在“双高计划”考核指标设计上，既要考虑共性指标，又要考虑个性指标，共性指标为主，个性指标为补充。共性指标有利于各项目建设院校之间的建设成果横向比较以及项目学校纵向比较与分析；个性指标有利于各项目建设院校打造“特色与创新”，最终助推“双高计划”项目院校做专、做强、做特。 2.坚持高度与难度并行的原则 在“双高计划”指标设计与考核上，既要突出“挑战性指标”，又要突出“标志性指标”。“双高计划”的建设目标是打造一批支撑国家10大重点产业、对接区域支柱产业和特色产业、国际认可的高水平院校和专业。因此，项目建设院校的服务能力、贡献能力、引领能力须不断提升，既要体现“高格局”，又要体现 “高水平”“高质量”，引领新时代职业教育改革与发展方向。 3.坚持投入与产出并行的原则 投入与产出是反映项目资金投入与其所创造价值之间的关系。在投入方面着重反映成本与规范；在产出方面着重反映效率与效果；在绩效考核结果应用上着重体现公平性与有效性。为此，在评价指标体系设计上，一是充分反映业财融合；二是充分体现投入与产出的配比关系，即预算与绩效目标相匹配。 （三）体系构建与分析方法 1.层次分析法 在70年代中期，美国匹兹堡大学教授T.L.Saaty提出AHP（The Analytic Hierarchy Process)层次分析法。它是定性与定量相结合的决策分析法，能够统一处理影响决策的定性与定量因素。通过将复杂的决策问题分解成不同层次的影响因素，实现决策的层次结构模型。依据人们对客观现实的判断通过两两比较方式确定层次中诸因素的相对重要性，并给予定量表示，最终确定每一层次全部因素的相对重要性的权值，为最终的决策提供参考。 2.层次分析法分析步骤 首先，构建多层次分析模型。将影响决策的因素植入到系统中，形成具有相互影响的定性或定量因素。将这些因素进一步细化量化后，形成一个多层次的决策模型。 其次，计算出各因素所占的权重。综合运用粒子群优化算法、层次总排序检验等，结合定量分析与定性分析，应用层次总排序检验，形成各决策方案的权重，辅助管理者进行有效决策。 具体分析与决策步骤如下：
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