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当前一些企业披着“国企”的外衣活动，对市场开拓合作造成不利影响，也有的企业形态较为特殊，不易界定其国有属性，因此需要对这些企业是否属于国有企业进行判断。笔者总结现行法律法规对国有企业标准的规定并结合实践予以简要分析。 一、有关国有企业认定标准的规范性文件 有关“国有企业”概念和认定标准的规范性文件较多，包括《企业国有资产法》、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令〔2016〕第32号）、《国务院国有资产监督管理委员会关于施行<上市公司国有股东标识管理暂行规定>有关问题的函》（国资厅产权〔2008〕80号）、《国家统计局关于对国有公司企业认定意见的函》（国统函［2003］44号）等，见下表1。 尽管涉及“国有企业”关联概念的部门规章及其他规范性文件较多，但在实践中，认定国有企业通常援引的法律规定为80号文和32号令，其中，80号文适用于持有上市公司股份的国有企业标注国有股东标识，32号令适用于企业国有资产交易。应该说，32号令和80号文在国有企业的认定标准上是一脉相承的，具体规定及注意事项如下表所示： 基于上表，笔者注意到，适用80号文或32号令，国有企业的范围存在不同，比如，国有独资企业及/或国有全资企业单独或合计持股等于50%，且其中之一为最大股东的企业，在80号文下将认定为国有企业，而在32号令下将认定为非国有企业；而国有实际控制企业，在32号令下将认定为国有企业，而在80号文下将认定为非国有企业。因此，在认定国有企业时，如何适用80号文和32号令，也是需要注意的问题。 笔者倾向于认为，虽然32号令明确适用于企业国有资产交易，但在32号令发布后，认定国有企业宜适用32号令而非80号文。原因是：其一，32号令为国资委、财政部以部令形式发布的部门规章，而80号文为国资委办公厅以公函形式发布的规范性文件，在法律位阶上32号令更高；其二，32号令于2016年6月发布，而80号文发布于2008年3月，在发布时间上32号令更新；其三，32号令下国有企业的外延更广，这意味着国资监管部门对于国有企业的认定标准也在不断完善，实践中宜适用新标准以更加符合国资监管部门的认定口径；其四，在32号令将国有实际控制企业纳入国有企业分类的情形下，如仍适用80号文，将导致国有实际控制企业被认定为非国有企业，似与相关实践不符。 二、国有企业的分类 依据32号令规定，笔者将国有企业划分为六种类型，具体分类及注意事项如下表2所示：
三、关于全民所有制企业是否为国有企业的探讨 全民所有制企业是指根据《全民所有制工业企业法》设立的企业，企业财产属于全民所有的，依法自主经营、自负盈亏、独立核算的商品生产和经营单位。国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。与国有独资公司不同的是，全民所有制企业并非公司，故也不存在股东，一般认为授权设立全民所有制企业的授权机关为该企业的出资人。 2017年7月，国务院办公厅印发了《中央企业公司制改制工作实施方案》，明确要求2017年底前，按照《全民所有制工业企业法》登记、国务院国有资产监督管理委员会监管的中央企业（不含中央金融、文化企业），全部改制为按照《公司法》登记的有限责任公司或股份有限公司，此后中国国电、国家电网、中国核建等多家大型集团公司及下属企业陆续完成改制工作。但由于受计划经济时代的影响，仍有许多全民所有制企业未完成公司制改制。 撇开全民所有制这一企业体制问题不说，多年以前的大多数央企以及地方国企均为全民所有制企业，承担着国家建设、民生保障等诸多职能。所以全民所有制企业的属性与国有企业并不排斥。 再结合《企业国有资产法》第五条：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资企业、国有独资公司，以及国有资本控股公司、国有资本参股公司”，该条文将国有独资企业、国有独资公司并列计入国家出资企业范畴，故非公司形式的全民所有制企业（归类于国有独资企业）也可被认定为“国企”。当然，实践中全民所有制企业的出资主体参差不齐，还需判断全民所有制企业的出资主体是否为政府部门、机构、事业单位或其他类似具有行政编制的主体。如是，则可以大概率认定该全民所有制企业为国有企业。如不是，还需结合其他因素来判断该全民所有制企业是否为国有企业。 四、认定国有企业的判断标准 上述法律规范为国有企业划定了理论上的范畴。但在实践中，由于存在名股实债、隐名股东、协议控制等操作方式，一个符合上述理论标准的国有企业可能并非真正由国有企业股东实际控制或操盘。因此，判断一个实践中“真正的”国企，不仅需要股权结构判断，还需综合实际控制人、管理层机构及其他细节综合判断。 （一）看股权结构 股权结构是一个企业明面上就可以查询的事项，通过追溯一个企业的股权结构，可就其是否为国企进行一个初步判断。就一个企业而言，可以通过工商登记（如企业信息公示系统、天眼查、企查查等）查询其股东最终来源，并从源头开始逐层梳理各级主体的性质。如果股东穿透至顶层不含政府部门、机构、事业单位，则可以直接判断该企业非属国有企业。如果股东穿透至顶层涉及政府部门、机构、事业单位，则可以初步判断出这个企业具有国企“血脉”，至于这个企业是否符合规范意义上的国有企业认定标准以及属于哪类国有企业，还需要自上而下逐级明确各层股东的企业性质。 （二）看实际控制人 通过追溯股权结构初步判断出这个企业具有国企“血脉”后，即便明面上可以判断出该企业符合规范意义上的国有企业认定标准（例如国资股东占大头），也并非就能完全保证这个企业是真正按照国资监管和运作的国有企业。现实中存在很多大股东持股比例很高但是实际控制人却是小股东甚至是第三人的企业，所以我们还需要进一步核实查看该企业的实际控制人。 如何判断一个企业的实际控制人？可以参照32号令中对国有实际控股企业的定义：“政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”，即重点关注该企业的股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议（尤其是法定代表人及董监高的确定方式，以及股东会、董事会的表决权设置），据此判断对该企业拥有实际控制权的主体。如果对该企业拥有实际控制权的主体是国有企业股东，则可以认定该企业为按照国资监管和运作的国有企业，如果对该企业拥有实际控制权的主体是非国有企业股东，则无法认定该企业为按照国资监管和运作的国有企业。 （三）看管理层人员配置 通过企业信息公示系统可以查询到企业法定代表人、董事、监事及总经理等高管人员信息。可核实此类人员是否具有国资背景及是否兼任其他国有企业职务，并根据人员比例综合判断。 （四）看其他细节 1. 看企业注册地 有的企业对外宣称自己是央企几级子公司，但是注册地在四五线小城市，实际很可能是民企。注册地在这些地方，是因为这类地方政府对企业注册手续要求不完善，造假成本低。 2. 如果是国有独资企业，考察其是否按照法律规定设置相关机构 根据公司法第六十六条的规定，国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。如果一个企业自称是国有独资公司，哪怕根据工商登记来看其确实是国有独资公司，但如果该公司却又设置了股东会，这时就要保持怀疑态度，因为按照法律规定国有独资公司是不设股东会的。所以如果一个企业自称是国有独资公司却又设置股东会，实控人很有可能是第三方，只是打着国有独资公司的名号而已。 根据公司法第六十七条的规定，国有独资公司设董事会，且董事会成员中应当有公司职工代表。董事会成员由国有资产监督管理机构委派，董事会成员中的职工代表由公司职工代表大会选举产生。所以如果一个企业自称是国有独资公司，但却未设置董事会，或者即便设置了董事会，董事会成员并非由国有资产监督管理机构委派，董事会成员中也无职工代表，这些都不符合上述规定，故还需要进一步核实该企业是否为真正规范的国企。 根据公司法第七十条的规定，国有独资公司应当设监事会，成员不得少于五人，其中职工代表的比例不得低于三分之一。故如果一个企业自称是国有独资公司，但却未设置监事会，或者即便设置了监事会，但监事会成员少于五人或职工代表的比例低于三分之一，均不符合上述规定，需要进一步核实该企业是否为真正规范的国企。 3. 看官网 很多假国企的官网又红又专，网站首页有关国家字眼、党群工作醒目突出，常用链接里也大多为国资委、发改委、国土资源部等政府机关官方链接，看起来很讲政治，标榜自己是国企甚至是央企。但真正的国企网站一般都不会刻意用国家字眼、党群工作以及政府机关官方链接来凸显出自己的国企或央企身份。所以当我们看一个名不见经传的企业官方网站显得又红又专的时侯，要具有警惕性。 综上，笔者认为，判断一个企业是否为国有企业应结合理论和实践，以股权结构和实际控制为标准，可参照下图步骤： |
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