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“指导意见”是现在我国各级政府及其工作部门常用的文件形式，其内容通常是就某个行政管理事项作出原则性的规定，是体现政府政策方向最为重要的形式之一。 关于“指导意见”的具体定义及其法律性质，现行的法律、法规、规章并无明确的界定。但从其字面意思分析，并结合实践中的运用情况，“指导意见”应是各级政府及其工作部门在其职权范围内就某些行政管理事项而制定的政策指导性文件。这类文件与规范性文件应有本质的区别。 然而，现实中仍有不少行政机关在制定这类“指导意见”的过程中没有将其与规范性文件作区分，常常在“指导意见”中规定了一些涉及公民、法人和其他组织的具体权利义务。 这类“指导意见”实际上已经超出了指导的性质，而具备了规范性文件的特征。那么，应如何区分这两者呢？ 第一，在内容上，是否规定了公民、法人和其他组织的权利义务是政策指导性文件和规范性文件的本质区别。 规范性文件虽在现行的法律和行政法规中并无明确的定义，但从《行政诉讼法》第五十三条和一些地方性法规的规定来看，规范性文件是除法律、法规和规章之外，由各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。 规范性文件对不特定的对象规定了具体的权利义务并具有普遍约束力，这是其最为核心的特征。也就是说，不管文件的名称是“XX办法”还是“XX指导意见”，只要内容涉及对公民、法人和其他组织的具体权利义务作出约束的，就应属于规范性文件。 第二，在制定程序上，规范性文件要参照《规章制定程序条例》的规定，须经“立项—起草—审查—决定和发布”这一程序，而政策指导性文件并无这一要求。 因为规范性文件涉及约束不特定公民、法人和其他组织的权利义务，所以其制定的程序相比政策指导性文件要严格。所以《规章制定程序条例》第三十六条明确规定，“依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。” 因此，如果行政机关按照政策指导性文件的制定程序，制定和发布了“XX指导意见”，但其内容含有对公民、法人和其他组织的具体权利义务作出了约束，则该文件在制定程序上就是不合法的。 第三，在效力上，规范性文件有强制约束力，而政策指导性文件没有强制约束力。 政策指导性文件一般是政府或其工作部门对下级行政机关处理某类工作的原则、方向所作的指导性规定，或是对不特定的公众就某些事项在行为上的引导、鼓励和劝告，没有强制约束力。 规范性文件则是对公民、法人和其他组织的权利和义务的规范，对于违反规定的行为通常规定了相应的惩罚措施，是具有强制约束力的。 正是基于规范性文件和政策指导性文件的上述区别，行政机关在工作中应严格区分对待，不能随意混同。只要涉及规定公民、法人和其他组织的权利义务，就应按规范性文件的制定程序制定，名称上也不宜冠以“XX指导意见”，以作区分。 |
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