古代乡镇行政区划的变革与完善
从里甲到乡镇
保甲与里甲是中国历史上的一对“孪生兄弟”，是依靠里甲制而产生的一种具有民间自卫性质，并最终代替里甲制的民间自治组织。保甲制度是中国封建社会时期长期延续的一种社会统制手段。它的最本质特征是以“户”为社会组织的基本单位。汉代的五家为“伍”，十家为“什”，百家为“里”；唐的四家为“邻”，五邻为“保”，百户为“里”。北宋王安石变法时又提出了十户为一保，五保为一大保，十大保为一都保；元朝出现了“甲”，以二十户为一甲，设甲生。
保甲的功能在于民间的治安防卫，而里甲则是征赋派役。在明朝初，政府并不提倡具有地方武装性质的保甲制度，相反对里甲制度却是不遗余力地推崇。至明中叶，社会趋于动乱，人口频繁迁徙，很多地方的里甲组织已名存实亡，保甲在地方和民间的自发组织下悄然出现。里甲与保甲相互依存，共存共安，以极其平静的方式进行着权利的交替。但到明朝中叶后期，由于赋税制度的变革，动摇了里甲制度的经济基础，而保甲制度在民间乡绅的严密组织下逐渐地走到了历史的前台。
明代的保甲制度并不象里甲制度那样，是由政府统一规划，一体实施，大多是由地方的乡绅和政府官员自行实施，所以具有明显的地方特征。但就大概而言，一般分为牌、甲、保三个层次。采用十进制，即以十户为一牌，十牌为一甲，十甲为一保。保的规模已约略同于我们现在的乡镇了。
保甲设立之初，只是负责担负民间的治安防卫。明中叶后期，随着里甲组织的淡出，保甲制度就越来越多地肩负起地方的经济、行政、治安、户口编审等更多的地方事务。进入清代，保甲组织俨然以正式的地方机构承担起上接州县，下御百姓的行政使命。
尽管如此，保甲组织与我们现代意义上的行政区划尚差之有距。在明末清初，尽管里甲制度已渐渐淡出了人们的视线，但还没有从几千年的思维定式中摆脱出来，其州县以下的行政区划还是以“户”为基准，为牌、为里、为甲、为保。例如武定府首县惠民县，村镇的历史可以追溯至金朝，按明嘉靖二十七年（1548年）《武定州志》记载：武定州（即后来的惠民县域）编户114里，有7乡16镇。而当时的乡镇并不是行政区域，而是人为划定的自然居住区域。而真正的行政区是当时的里甲（后来的保甲），所以古时没有行政村的概念。尽管人们尽量按里甲聚居，但里甲、保甲制度是以丁口为编户依据，十户一编，不拘泥于自然村的区划，这就造成了同一里甲的村民分散居住的情况，大大削弱了保甲的本来意义。如我们以上举的武定州（惠民县域），有按地域划分的7乡16镇，又有按户编排的十进制的里甲组织114里，1140甲。造成共乡者多不共里，共里者多不共乡的现状。这种管理混乱的现象，自明初至清康熙末年长达三百五十年之久。康熙末年，出现的一次在中国历史上并不大起眼的一次改革，即“顺庄编里法”。这部法是针对里甲制度中土地所属关系的混乱状况而制定的。这个法的实施，是一次乡镇行政区域上重大的、观念性的突破。它深深地触动了里甲制度的组织格局，致使里甲制度彻底崩溃，使州县以下的组织结构发生了根本性变化。它给中国自秦汉以来以丁口为准的征赋派役制度划上了句号，从此，州县以下的乡镇逐渐与古老的保甲重合了。同时，一个崭新的名词——“行政村”和以乡、村为主体的“现代行政区划”开始萌芽了。
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