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没有等不来的天气，只有穿错衣的路人。 6月5日，国务院国资委正式颁布了2019年版本的授权放权清单。春夏相交之际，给祖国大地的国企改革春雷，又增加了一片浓浓的云彩。 吃瓜群众们可以从近两年国资核心改革文件推出加速度，略微看出改革鼓声密集擂响： · 2017年国务院办公厅转发了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（国办发〔2017〕38号），提出精简43项监管事项； · 2018年国资委出台了《国务院国资委出资人监管权力和责任清单（试行）》（国资发法规〔2018〕25号），明确了9大类36项权责事项； · 2018年7月国务院颁布《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）； · 2019年4月国务院发布《改革国有资本授权体制方案》（国发[2019]9号）； · 一个月后，今天，《国务院国资委授权放权清单（2019年）》 改革文件从以年为单位排列，到2019年以季度为单位更新，国资监管层面的改革决心和力度，想必不能再怀疑吧。 不看广告，看疗效。 本年的授权放权清单，内容上看，确有真材实料，确有创新突破。就如国资委有关负责同志，今日就清单答记者问时的回答一样有力： “国资委坚持“刀刃向内”、自我革命，按照精细严谨、稳妥推进的工作要求，将激发微观主体活力与管住管好国有资本有机结合，最大程度调动和激发企业的积极性，重点选取了5大类、35项授权放权事项列入《清单》，包括规划投资与主业管理（8项）；产权管理（12项）；选人用人（2项）；企业负责人薪酬管理、工资总额管理与中长期激励（10项）；重大财务事项管理（3项）等。” 没错的，5大方面，35项权力，今日正式从国务院国资委授权放权到各类的中央企业。可问题来了，为什么选择这35项？对于国有企业的战略意义和长期价值又在哪里呢？ 国资委领导，是从职能的视角来切分和归类这35项，知本咨询是搞国企改革的，我们更愿意从历史的、改革的视角来拼读这份授权清单。必须说，这份清单好！好！好！ 一好，推动改革。 授权清单改革导向跃然纸上。从第一条开始，“中央企业审批所属企业的混合所有制改革方案…”，我们就进入了改革时间。继续向下看，关于产权的部分，在谈中央企业如何利用上市公司和非上市公司进行国有股权的重组；关于人力资源和干部的部分，在谈工资改革、激励改革、职业经理改革；关于投资与主业的部分，在谈业务优化和产业创新；关于财务的部分，在谈给企业财务与融资松绑。这是一份授权文件，更是一份改革召集令啊。 二好，实操落地。 制度好不好用，关键看落地难度。这份清单，边界清楚，文字准确，没有很多形容词和副词，落地成功系数将会很高。“《清单》的每项授权都务求条件明确、程序细化、权责清晰，确保授权放权在实际工作中能够操作，切实把授权放权真正落下去。比如，《清单》全面取消了事前备案的程序，要求在实践过程中，除干部管理外，不能再有“事前备案”、“事前沟通一致”、“备案同意后实施”的情形。” 三好，承上启下。 《清单》明确指出一个必须干好的工作：“集团公司要对所属企业同步开展授权放权，做到层层“松绑”，全面激发各层级企业活力。” 国资监管部门把权力交给目前的90多家中央企业，每家中央企业又是从总部机关开始的一个至少5-6层的法人股权和业务体系。如果这个中央企业总部不是市场导向，而是行政化、官僚化的半商半官四不像机关，权力下放到这一层，对国有企业可能起到了副作用。所以，关键是层层松绑，承上启下。这句话虽然不长，但十分关键。 改得好，才用得好 《清单》出了，权力来了，全松绑了，那么所有央企都能拨云见日，展翅高飞了？ 非也。 没有清单，也有成功和突破，比如海康威视、中化集团。有了特权，也会平庸和没落，比如XX、XX。《清单》是改革的催化剂，但是没法把它当煤烧。要想利用好国资委的授权，有两件配套事情要做到前头。 干部要担当。 无论权力授到哪个层次，总有人必须拍板。决策者得到这个授权，是好事更是巨大的考验，是不是一心为公？是不是敢于担责？功成不必在我，功成必定有我？这些问题将考验国企接到授权的每个一把手。如果没有建立一个有担当、有进取、能拼搏的干部队伍，而是习惯性假动作，这样的企业得到授权，可能风险更大。 改革要提速。 这次《清单》基本是改革专属授权清单，就是要催促和激发中央企业深入改革、全面改革。那么，我们需要什么样的改革？是为了争取享受松绑政策，自己设计一套花拳绣腿的改革招数？还是真正面对企业集团的实际问题和发展出路，对症下药的系统推进改革呢？ 战略错乱的企业，是先进行产业改革还是申请授权在主业和投资上授权放开？ 管控脆弱的企业，是先完善组织能力还是放开各下属企业自主发展？ 人浮于事的企业，是先集中精干人员还是追求在工资薪酬上放开？ 效能下降的企业，是先提升产出水平还是争取开展长期激励？ 所以说，开展授权的前提是推动改革，推动改革的目标是提升绩效。授权只是管理的阀门，具体如何开关，在哪里开关，必须目标明确，真抓实干。否则就有吃政策蛋糕之嫌。 十八届三中全会以来，新的一轮国企改革，正在以前所未有的力道和厚度将中国企业包裹起来，改革红利不断从天上掉下来，确实有点应接不暇。本轮国资委授权清单，只是其中的一个礼物而已。作为国企改革者，我们要思考的问题是，当不断有快递敲门的时候，家里是否已经做好了接收的准备，而不是最终让客厅变成了仓库。 授权清单，授的好，更要用的好。这是我今天的感受。 附上4月底我的文章，大家一并看看《改革国有资本授权体制方案》的十大核心问题，前后印证。 附: 《改革国有资本授权体制方案》的十个核心问题剖析 今天，2019年4月28日，国务院正式发布了《改革国有资本授权体制方案》，文件编号‘国发[2019]9号文’。选择一个重要的时间点，发布一个吉利长久的国务院文件，彰显这个文件对于中国国有企业改革的里程碑式意义。无论从宏观和微观层面，我们都有必要对这个改革方案进行深入研读，细细琢磨其中要义，推动国资改革进入一个新的阶段。知本咨询长期跟踪研究和参谋国企改革，在此先就9号文传递的十个关键性问题进行剖析，权做引玉之砖，供关心国企改革的人士参考。 问题一：作为一个全国性改革方案，要向哪个方向改，改正什么问题？ 问题二：如此庞大复杂的国有企业系统，通过什么方法实现整体上的放开搞活？ 问题三：实行放权授权后的国资委，管什么不管什么？ 问题四：什么样的国有企业将能最大程度上从改革中获益？ 问题五：国有资本投资公司或运营公司获得授权有哪些？ 问题六：暂时没有被列入国有资本投资公司或运营公司，国有企业该如何获得授权？ 问题七：国有企业需要什么样的能力，才可以更好的获得这项改革的红利？ 问题八：与之前国资改革文件相比，《改革国有资本授权体制方案》有什么新亮点？ 问题九：《改革国有资本授权体制方案》还有哪些需要进一步明确之处？ 问题十：国有企业应该如何利用好《改革国有资本授权体制方案》的政策机遇？ 下面马上开始，不要着急，慢看细品，多吐槽。 >>问题一：作为一个全国性改革方案，要向哪个方向改，改正什么问题？ 就此问题，9号文开宗明义，简单直接的给我们指出：“政企不分、政资不分的问题依然存在，出资人代表机构与国家出资企业之间权责边界不够清晰，国有资产监管越位、缺位、错位的现象仍有发生，国有资本运行效率有待进一步提高。”如果用简单的话进行阐释，本次改革就是要解决自2003年成立国资委，形成“管人、管事、管资产”相统一的国有出资人管理机构，进而实施国有企业宏观和微观管理的十五年时间内，出现的政企不分、政资不分的新问题，进而通过这个改革，给国有企业一个更加有市场活力的监管和行动空间。 文件指出，要“打造充满生机活力的现代国有企业”。这是本次改革要实现的终极目标，如果经过几年努力得以实现，必将有力推动中国经济在新常态下实现高质量发展的目标。 >>问题二：如此庞大复杂的国有企业系统，通过什么方法实现整体上的放开、搞活？ 中国经济体系高度复杂，中国国有企业的情况也千差万别，如何通过一个全国性的政策来实现整体激活呢？9号文给出的答案是简单的，那就是进行“国有资本分类授权经营改革”。我们认为这个改革有两个层次的含义： 第一个层面，是从政府层面，坚决的、科学的给自己的职能界定边界，同时保证所监管国有企业的责权利清晰，有充分的自主权。“政府公共管理职能与国有资本出资人职能分开，依法理顺政府与国有企业的出资关系，依法确立国有企业的市场主体地位，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。” 第二个层面，是从企业层面，得到授权的国有企业将拥有完整的企业法人财产权和经营自主权。但正是由于企业的差别很大，所以9号文制定了一个有弹性的原则——“一企一策”。“按照功能定位、治理能力、管理水平等企业发展实际情况，一企一策地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。” 通过上述两个层次的改革，我们一方面可以预见有很多目前使各级国资委系统不堪重负的直接监管和纵向深入介入国有企业经营管理的相关职能将通过重新定位，清晰的下放权力。同时，我们也能意识到这是一个持续的，可能是长期的过程，要根据不同国有企业的实际情况，一企一策推动实践。 >>问题三：实行放权授权后的国资委，管什么不管什么？ 这是一个特别关键的问题。改革国有资本授权体制，实际上要推动国资管理系统放权和授权，这将是十五年来不断形成和强化的国有资产管理系统的直接变革。在这种变革之后，国资委作为国有出资人代表机构，如何调整自己的职能和定位，如何转变监管模式，一方面推动国有企业焕发活力，另一方面又保证国有资本的持续健康发展？ 就此，9号文明确指出，“出资人代表机构以企业功能分类为基础，对国家出资企业进行分类管理、分类授权放权，切实转变行政化的履职方式，减少审批事项，强化事中事后监管，充分运用信息化手段，减轻企业工作负担，不断提高监管效能。” 这段话的核心要义，我们认为是三点： 第一点，国资委对所属国有企业的管理，从行政化审批式管理，调整到资本化纠偏式管理。按照这个逻辑，国企有诸多经营管理事项可以自主独立决策，但整个过程要公开透明，国资委可以随时进行信息掌控，并进行事后的纠偏纠错。 第二点，国资委根据对于监管国有企业进行持续的分类，并在此基础上制定放权清单，可以一企一策，可以分类授权放权。核心是“监管权利责任清单”制度的实行，这一制度是“负面清单”政策的创新性应用，国资委今后的重要工作将是动态维护和调整不同企业的清单内容，动态管理授权放权。 第三点，有望在不远将来形成全国联网统一的“国有资本大数据”系统。9号文明确安排，“出资人代表机构要加快优化监管流程、创新监管手段，充分运用信息技术，整合包括产权、投资和财务等在内的信息系统，搭建连通出资人代表机构与企业的网络平台，实现监管信息系统全覆盖和实时在线监管。建立模块化、专业化的信息采集、分析和报告机制，加强信息共享，增强监管的针对性和及时性”。显而易见，这是一个史无前例的全国性信息系统，也将是一个巨大的信息化工程。 >>问题四：什么样的国有企业将能最大程度上从改革中获益？ 9号文的重点内容，都是中在详细描述如何对于国有资本投资公司和国有资本运营公司进行充分授权上面，因而，这两类企业将在较大程度上承担起原先国资委所负责的具体监管职能。 具体来说，截止于目前，国务院国资委一共公布了21家中央企业的国有资本投资、运营公司试点企业，另外去年年底统计的地方国有企业一共有122家国有资本投资、运营公司试点。根据9号文，这些企业将是国资委授权放权最主要的平台。 客观评价，在近一百家中央企业中只有20%的企业成为国有资本投资公司或运营公司，在各个副省级以上地方国资管理的1300家国企集团中，只有不到10%的企业成为国有资本投资、运营公司，这个比例并不能算高，所以国资授权体系的改革，我们认为仍将继续深化，市场也呼吁有更多的国有企业被纳入国有资本投资公司或者运营公司管理范围！ >>问题五：国有资本投资公司或运营公司获得授权有哪些？ 9号文指出，对于国有资本投资公司或者运营公司，“授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等”，并就这三个方面分别进行了比较详细的说明和解释。 我们认为，上述授权内容，实际是针对国有资本投资公司或运营公司在业务权限、财务权限、人事权限三个方面的基本放权原则。 从业务上来看，文件规定国有资本投资或运营公司可以独立制定发展规划，并自行安排投资计划，实际是把主业的投资权限充分授权给企业进行决策。这个授权看似充分，但实际执行起来并不容易，这是因为很多国有集团的战略性投资、并购行为以及重大的资本性投资项目，都涉及到相关产业规划和产业政策配套，区域发展规划和经济政策支撑，或者外商投资的相关政策衔接问题，因而会涉及到发改委、商务部等其他部委和地方行政体系的对接，因而，没有国资委的参与和支撑，实际运作将难保顺畅。 从财务上来看，“授权国有资本投资、运营公司自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项。”将财务融资的权力直接授予企业，这个部分对于国有资本投资、运营公司的影响并不明显。由于企业债务结构确定、资产负债管理本身国资委直接管理和干预并不多，同时又有人民银行、银保监会、证监会对于相关领域的监管政策，所以国有资本投资、运营公司在这个领域的获得感有限。 从人事权限上看，9号文进行了比较大力度的授权。明确提出了五项授权改革： · 首先是明确国有资本投资公司、运营公司董事会负责经理层选聘、业绩考核和薪酬管理（除中管企业）； · 其次是探索董事会通过差额方式选聘经理层成员，推行职业经理人制度； · 第三是授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩； · 第四是支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投； · 第五是实行工资总额预算备案制。 >>问题六：暂时没有被列入国有资本投资公司或运营公司，国有企业该如何获得授权？ 9号文中，用了一个不太长的篇幅，来说明那些没有成为国有资本投资公司或运营公司的国有企业，如何获得授权，有哪些新的权力。 “对未纳入国有资本投资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业，要充分落实企业的经营自主权，出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项。” “对其中已完成公司制改制、董事会建设较规范的企业，要逐步落实董事会职权，维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，明确由董事会自主决定公司内部管理机构设置、基本管理制度制定、风险内控和法律合规管理体系建设以及履行对所出资企业的股东职责等事项。” 通过分析我们认为，虽然文字不多，但是国资委已经明确说明了几个授权的边界： 国资委监管界面只涉及一级企业集团，不再纵深管理到下属的重要二级或三级子企业； 加快建设国有企业的董事会，并将之做实，成为授权经营的决策主体，有理由相信各地国资会加快推进国企现代董事会的落实工作； 董事会能够决策的事项包括重大经营决策、选人用人、薪酬分配等人权和业务权。促进国有企业更加按照《公司法》确定的法人权力进行经营。 >>问题七：国有企业需要什么样的能力，才可以更好的获得这项改革的红利？ 9号文在“加强企业行权能力建设”一个部分中，专门讲到，不是所有的企业都能享受这项改革的好处，也不是企业一成不变就能利用好这项政策。“国有企业进一步完善公司治理体系，强化基础管理，优化集团管控，确保各项授权放权接得住、行得稳。” 在这个部分的论述中，9号文对于上述几点意思分别进行了详细展开，我们分析后，将这几点归纳为国有企业要进行“四好企业”改造： 首先是“治理好”。其中最为关键的步骤是将国有企业董事会的建设作为重中之重。董事会的职能要健全，董事会的决策机制要深化，董事会和经理层的关系要清晰，这样的董事会，才能承担起国有资本授权经营的的重大责任。 然后是“制度好”。国有企业的制度体系总体来说是完整的，但焕发活力的国有企业，需要实现人事制度的市场化，也就是充分推行“三项制度改革”，我们很难想像一家没有市场化能力和机制的国有企业，在得到授权后能够直接赢得市场竞争，所以，制度好，最重要的是实现内部机制的市场化。 再后是“管控好”。9号文区分不同类型的国有资本平台，分别使用了战略控制型、财务控制型、运营控制型等几种国际通用的集团管控模型进行描述，是希望国有企业能够根据自身战略和业务特点，选择合适的管控模式和组织形式，实现组织效率的最大化。 最后是“资本运作好”。这是9号文中点出混合所有制改革的部分，指出要提升国有资本的效率，提高资本流动性，放大国有资本功能。通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，变现后投向更需要国有资本集中的行业和领域。这一部分，再次明确了国有资本可进可退的基本战略，强化的资本流动性。对于各地国资推动国有企业的改革和国有资本的进退又指明了方向。 “四好企业”，是9号文中对于能够充分行使国有资本授权的国有企业提出的要求，我们认为，更是中国国有企业需要市场化改革的重要方向性指引。只有这样的企业，才可能通过国资的改革，获得自己的新生。 >>问题八：与之前国资改革文件相比，《改革国有资本授权体制方案》有什么新亮点？ 作为一个全新的历史性文件，9号文是在总结前两年国资委推行国有资本投资公司、运营公司试点工作，以及国有企业改革1+N政策基础上，由国务院颁发的改革纲领。从地位和作用来看，是上升到国家大政方针层面的改革，不再是部门规章。如果说亮点，这个文件的高度，就是最大的亮点，它预示着一个国企改革的基本方向性判断，我们可以对未来十年左右时间的国有资本监管和国企改革方向，有更加清晰的认识了。 从具体内容来看，9号文的很多原则和规定，都是在过去多年实践经验基础上的再次提炼和总结强化，肯定了包括董事会建设、国企职业经理人、国企核心层长期激励、国企市场化独立经营等成熟和先进做法，再次重申了政企分开、政资分开的基本原则。这些都是在全国范围内加以推广的基础性规定。 有一点值得注意，文件明确指出，“支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。”这个原则是在相关文件描述中第一次出现，是一个重要的政策创新。由于创投企业、新兴科技公司、产业基金等这些新类型公司已经成为不少国有企业发展新业务的助手和工具，所以，这样一个政策性规定，必定推动国有企业通过创投性公司驱动新发展的速度大大加快！ >>问题九：《改革国有资本授权体制方案》还有哪些需要进一步明确之处？ 纵览9号文，气势恢宏，内容详尽，能够在一个相当长的时间内指导国有企业的改革工作。不过，我们也发现，其中有个别地方还需要进一步进行政策明确和细化，以方便实施和操作： 1、“一企一策”的评估尚难广泛实践。 “一企一策”、“动态授权”是9号文传递给的重要改革原则，我们认为，这个原则具有科学性和高度必要性。不过，在具体落实这八个字的过程中，如何避免人为因素的判断和干扰，同时减少国资委评断工作的难度和工作量，这将是一个直接的挑战性问题。同时，不同的省份、城市，如何保持一个相对合理和对等的企业授权评价框架，而不是各行其是，标准杂乱甚至自相矛盾，这些都是国资系统需要深入落地思考的问题。 2、非国有资本投资公司、运营公司落实政策的盲区 在9号文中，分别区分国有资本投资公司、运营公司和其他商业类企业和公益类企业两种类型进行了不同的授权重点展开，经过我们分析，其中有几个内容归属尚不清晰，需要进一步明确： 国有资本投资公司、运营公司要积极引入职业经理人制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度，完善中长期激励机制，这一项制度，能否平移到其他商业类企业和公益类企业当中，目前并不明确。 同时，“国有资本投资公司、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。” 上述这两项规定，明确是对国有资本投资公司和运营公司下属企业适用的，是否能够适用到商业类国有企业集团当中呢？这一类充分市场化竞争，但尚没有成为国有资本投资公司、运营公司的企业，实行核心层长期激励是市场化的必要手段，如果严格按照9号文，不能执行这些政策，是不是会影响大量这类企业的改革进程和效果呢？ >>问题十：国有企业应该如何利用好《改革国有资本授权体制方案》的政策机遇？ 这是我们今天要说的最后一个问题了，也是很多企业关心的问题。中国的国有企业改革进入了重要机遇期，关键的窗口期，在这个时刻，9号文的颁布，无疑给国企注入了新的燃料，未来的改革方向更明确，节奏将更紧密。 国有企业需要深入研究这个文件带来的历史性机遇，努力打好三张牌： 1、 产业牌 国有企业要紧紧抓住9号文对于国有资本投资公司、运营公司的规定，以及国资布局进退的战略过程，明晰自身战略主业，主动融入地方或者行业的国有资本产业重组和调整的历史进程里，建立更有竞争力的产业地位和核心业务领域，争取尽早成为国有资本投资公司，进而代表国资行使更大权利，推动更大成长。 2、 改革牌 9号文明确规定和要求，国有企业提升行权能力。这就要求国有企业必须改革，“不能抱残守缺”。国资委选择和评判授权多少的维度其实已经说得十分明白了，那就是做我们总结的“四好企业”，在治理、机制、管控、资本运作等方面体现出国有企业的核心竞争力，这样才能担得住这个权，扛得住这个责。 做“四好企业”，就要求国有企业大力推动市场化改革、大力推动内部业务整合，只有做好改革，才能迎接国资授权的新机遇。 3、 分解牌 9号文是国务院深化国企改革的历史性文件，国资委系统为此做出了大量的努力，将会有为数众多的权力随之而来，国有企业集团做好准备了吗？ 国有资本投资公司和运营公司，本身都是小集团、大企业，国资授权到了集团，这个小集团拥有如此重要和举足轻重的权力审批，能否用得好？用的到位？这就需要进一步根据战略和业务特点，将相关授权进一步分解到不同的产业板块和下属企业去，这是一件系统性工程，并不容易。 总之，国有企业面临历史性机遇，如何可以综合打好产业牌、改革牌和分解牌，那么，我们相信，就能百尺竿头更进一步！
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