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编者按： 近日，2020年中国城市规划学术季各大讲座论坛百花齐放。9月20日，由重庆市规划自然资源局主办，重庆市规划设计研究院及中国城市规划设计研究院西部分院承办的“都市圈规划与区域合作”论坛圆满举办。 会议由重庆市规划和自然资源局党组成员曹春华主持，并邀请肖金成、林坚、石晓冬、张逸、周学红、史怀昱、黄平、肖勇、杨清华、陶小兰、易小光、金伟、张圣海、卢涛等专家学者参会，探讨关于都市圈规划及区域合作的经验和思考，共同助力成渝地区双城经济圈发展。 本文对中规院西部分院院长张圣海在论坛中分享的“成渝地区双城经济圈空间特征认识与规划思考”的报告内容进行整理。报告中以中规院在成渝地区长期驻地服务的规划经验，从成渝地区发展本底和基本趋势出发，探讨从重点区域、重点领域分别面临的关键问题及其对策思考。 本文内容较长，感谢阅读全文的您！ 前 言 中央财经委第六次会议提出推动成渝地区双城经济圈建设，是落实五次会议提出的“形成优势互补高质量发展的区域经济布局”的重要举措。国家对成渝地区的发展建设提出更高要求和期望，明确提出成渝地区要建设“具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展”。 当前，国家发改委正在编制双城经济圈的规划纲要。回顾成渝地区的规划历程，这个地区经历了07年、11年、16年三版区域规划。16版规划由国家发改委和住建部联合编制，中规院也参与了这项工作。而本次“经济圈”规划，适逢国家区域政策调整和国土空间规划改革，如何破解区域发展现实问题，在各级各类规划中落实国家要求，值得在空间规划方面不断思考和探索。 西部分院成立10年以来，一直扎根成渝，服务地方，主持和参与了两地诸多重大规划，包括成渝两地多轮战略规划、两省市国土空间规划以及多个市级和区县级国土空间规划。同时西部分院还成立成渝城市群研究中心，围绕成渝地区开展相关平台建设和课题研究，组织学术论坛和研讨会。基于这样的长期积累，形成了在新发展阶段下我们对成渝地区的观察和思考。  PART 01 成渝发展本底和基本趋势 从全国格局来看，成渝地区是我国新时期发展的重要战略支点和潜力地区，是全国国土空间“H”型结构的交汇点，作为西部资源环境承载力最高、人居环境条件最好的地区，已成为国家经济增长的“第四极”。基于这样的区位和本底，面对当前国际复杂形势和国家战略调整，成渝地区承担着助力构建完整内需体系、促进国际国内双循环，扩大战略纵深、稳固国家领土和地缘安全的多重使命。  从整体实力来看，成渝地区当前发展水平与其目标任务还存在显著差距。2018年成渝地区人均GDP相当于长三角的1/2，粤港澳大湾区的1/3；川渝两省市高新技术企业工业总产值不到广东的1/4，长三角三省一市的1/5。制造业内部仍以资本和资源密集型产业为主，产业创新能力和技术含量不高，高端生产性服务业发展不足。固定资产投资占GDP比例长期维持在高位，经济可持续性不足。 成渝地区与沿海三大城市群经济水平基本情况对比 各地区高新技术企业工业总产值（千亿元）对比图 成渝地区与沿海三大城市群历年固定资产投资占GDP比重变化对比表 从空间结构来看，成渝地区“双核”特征显著，中心-外围发展水平差距明显。成都、重庆中心城区及周边地区发展水平高，外围腹地县域单元经济产业薄弱，城镇化缺乏可持续动力。城镇体系不完善，次级节点能级不足。相较于沿海三大城市群，百万级人口规模的大城市数量少规模小，缺乏诸如沪宁之间以苏锡常为代表的200-300万人口规模的大城市，绵阳、南充、泸州、宜宾仅刚跨过百万人门槛。  
注：重庆数据为市统计局提供的2018年城市人口，其他地区数据来源于住建部《2017年城市建设统计年鉴》（2017年数据），以表中城区人口（户籍口径）+暂住人口计算。 从近年来发展趋势来看，成渝两地均进入“都市圈”快速发展时代。当前成渝两地中心城市的产业和功能外溢态势已经显现，环中心城区的外围地区成为了人口和经济的高增长地区。重庆中心城区向主城新区外溢显著，形成环重庆工业快速增长的区域，而成都极化减缓，呈现中心集聚与区域外溢并存的现象。以重庆科学城、成都东部新区为代表的城市新区建设进一步加快外围地区承接功能转移。 从都市圈内部空间结构来看，重庆、成都都市圈中心城区人口经济密度已经较高，而外围地区发育较为不足。外围地区人口密度仅为上海都市圈外围地区的1/3左右，人均GDP不到1/2。这一定程度上是由于当前重庆、成都都市圈外围地区制造业发展仍然面临着中心城区竞争，而上海都市圈完全进入了生产服务业中心集聚、制造业外溢的阶段。同时从整体生产网络关系看，与长三角高度网络化的生产关系相比，川渝两地跨省域、跨地市的联系强度仍然不高，重庆、成都两个中心城市的带动作用未充分发挥。
上海、成都、重庆都市圈近五年新注册制造业企业（注册资本在500万元以上）分布
生产性服务业企业总部和分支机构联系 基于上述分析，我们认为： 不同于京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区合作共赢，主要面向解决区域协调发展问题。成渝地区当前更应该面向解决整体发展水平不足的问题，把握极化不充分、两个都市圈仍处在加快发展阶段的特征，既要推动中心城市提升能级和规模，也要带动整体生产网络的完善，构建一个体系完整的经济圈，实现高质量崛起。
PART 02 重点区域的关键问题和对策思考
结合当前成渝地区发展阶段特征，立足成渝地区盆内-盆周自然本底差异，充分认识当前重庆“一区两群”和四川“一干多支、五区协同”的发展战略，在整体空间结构上，应重点关注成都都市圈和重庆主城都市区、区域中心城市和支点城市，以及成渝中轴发展走廊等优势地区的发展，重点关注盆周山地五大生态功能区以及流域地区的生态保护与整治修复。同时从两省市区域合作视角，也应重点关注毗邻地区的协同，突出合作发展示范效应。
成渝地区空间格局示意图 都市圈应突出构建多中心网络化的空间结构。尤其需注重轨道交通对都市圈的支撑作用，推动干线铁路、城际铁路、市域铁路（都市快线）、城市轨道交通“四网融合”。重庆主城都市区明确构建多中心、多层级、多节点结构，应重点建设4个支点城市，传递中心城区势能，增强区域辐射带动能力。成都都市圈近期重点推动成德眉资“1+3”同城化发展。 对于成渝中轴发展走廊，应紧抓区域交通走廊对城际时空关系变化所带来产业发展机遇，学习借鉴长三角G40、G60创新走廊建设，以创新为引领集聚发展要素，推动成渝中部地区发展，迅速壮大产业规模，破解“中部塌陷”困境。 当前两地签署了《川渝毗邻地区合作共建区域发展功能平台推进方案》，明确三大片区、九大平台等一系列合作方案。学习借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区建设经验，以边界地区协调打造协同示范。如万达开川渝统筹发展示范区，面向渝东北、川东北的绿色协同发展，探索后发地区“统筹发展”。遂潼一体化发展先行区，面向成渝中部产业协同创新，打造成渝发展主轴现代产业聚集地。 重点领域的关键问题和对策思考
成渝地区是国家重要的淡水资源战略储备库，是国家生物多样性、水土保持、水源涵养的重要保护区。但当前流域水资源保护与利用矛盾突出，流域水环境污染、生物多样性减退、石漠化、水土流失等生态问题严峻，地震、洪水等自然灾害威胁严重。重点要聚焦以下两方面： 一是区域生态廊道建设为抓手，推动流域协同治理。因地制宜开展生态治理和修复工作，协调跨界地区环境问题，建立统一的治理标准。 二是要加强灾害风险评估，科学明确城乡空间布局。加强地震、洪水等地质灾害重点区域识别，审慎控制地质灾害风险大区域的城镇规模。 当前成渝地区优势产业集群化水平还不高，核心产业仍然高度聚集在中心城区，外围区域缺乏高水平的优势产业。成渝地区要立足产业优势互补，加快产业高质量发展，推动产业升级壮大，共同发挥对周边云贵地区以及广大西部地区的带动作用。重点要聚焦以下四方面： 一是顺应产业布局调整规律，加快优势产业集群布局。要以增强优势地区产业能级为导向，重点在都市圈和廊道节点布局汽车、电子信息、装备等产业。以加快后发地区工业化进程为导向，着力在川东北、渝东北等地区布局消费品等产业。 二是以创新走廊建设，推动创新协同发展。依托成渝地区主要交通走廊，建设成渝科创大走廊，重点沿走廊以“一城多园”模式共建西部科学城，以重庆科学城、成都科学城为核心，统筹区域创新资源，构建区域协同创新共同体。
成渝创新走廊空间格局 三是以一二三产融合发展，促进城乡共融和乡村振兴。深入推进成渝国家城乡统筹发展示范区建设，立足成渝地区“城乡双栖、工农兼业”的特征，借鉴日本等地经验，释放乡村农文旅产业发展潜力，促进城乡人口对流，推进乡村地区发展新经济、新业态。 四是以巴蜀文化旅游走廊共建，塑造世界级文化品牌。注重巴蜀文化整体保护，共建文化旅游走廊，推动文旅产业高质量发展，共同打造巴蜀特色的国际消费目的地。 一是要关注交通廊道的跨区域共建共享。当前川渝两地通道建设短板问题还比较突出，需要更加注重统筹布局出渝出川大通道，协调建设时序。 二是要关注机场群、港口群的统筹布局和职能分工。应对枢纽腹地重合、协作模式不清问题，优化枢纽群组织。 三是要关注枢纽节点与城市空间的协同一体。应对枢纽与城市功能不匹配、与城市空间相互割裂问题，探索站城一体化的城市开发模式。 一是共同保障国家能源安全。共建全国重要的清洁能源生产基地，科学推进天然气、页岩气能源开发，降低我国天然气对外依存度，增强国家能源安全。强化设施通道建设，统筹跨区域能源输送通道和跨流域水资源配置工程。 二是强化公共服务布局统筹与应急协同。重点强化区域突发事件的应急管理和协同治理，统筹布局区域性公共卫生、防灾救灾等重大设施建设，提升成渝地区应对突发事件的应急协同能力。
成渝地区天然气、水能和页岩气资源在全国的重要性 结 语 成渝地区双城经济圈建设，对构建新时代国家战略格局具有重要意义。做好成渝地区空间规划工作，充分发挥规划战略引领作用，是实现成渝地区空间高质量发展的有力支撑。 一是要做好整体谋划，对标对表找准差距，在发展空间、重大设施等方面做好规划预研预控； 二是要做好聚焦研究，设定有限目标，对生态共建共保、区域综合交通、巴蜀文化、实施保障制度等课题进行深入研究。 三是要做好协调工作，立足发展特征，识别关键问题，解决好区域发展的瓶颈和矛盾。 希望业界、学界能加强合作，将科学的规划和研究落实在成渝地区的大地上，一起推动成渝地区规划事业创新发展。我院计划在今年11月底完成成渝双城经济圈国土空间规划初步成果，并举行关于成渝地区双城经济圈建设的学术研讨会，届时诚邀各位专家学者能来再次莅临重庆，共同为成渝地区双城经济圈建设出谋划策。 发言整理者：中规院西部分院规划二所 谢亚 END |
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