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近来，在参与上海、长三角及东北等城市产业结构发展及调整的咨询研究中，发现一些城市的行业协会在整个经济发展中的地位和作用甚小。尤其是在一些民营经济几乎占大多数的城市中，行业协会也是基本不见其应有的身影。有的行业协会其工作人员的安排还被政府部门越俎代庖。 由此回想上海这座国际大都市，行业协会的发展也是一波三折，如何在市场体制起决定作用的背景下，行业协会的地位、作用及归宿，究竟在哪里，还是任重而道远！ 机遇与抉择 早在2000-2001年期间，本人受有关单位委托，开展对上海某系统的行业协会做了深入调研。在与一些行业协会的会长和秘书长交流中，我深切感受到：政府机构的改革、加入世界贸易组织以及国有企业的资产重组等，都给行业协会的发展带来难得的有利机遇，为行业协会的发展开辟了一定的生存空间。 1．政府机构的改革已进入实质性操作阶段。在“三定”方案中，一些原属于政府机构热衷的具体事务，如：审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件的前期具体评估工作，有关行业从业资格资质审核的具体事务工作，建设工程规范、规程、定额和标准编制、修订以及工程造价管理、工程质量的具体监督工作等职能，都十分明确地要在近2-3年里向行业协会等经济中介组织转移。 2．中国加入世界贸易组织日益迫近，按照国际惯例和市场原则，行业协会在维护国内同业权益、组织同业企业参与国际竞争，加强与国际上同行业的开放与交流等方面，将发挥重大的作用。 3．今明两年是国有企业“攻坚战”的关键时期。尤其是今年年底和明年上半年，国有企业能否最终扭亏为盈，第一批“债转股”能否顺利实现既定目标，国有资产重组能否达到有效的整合，这一切都要在这特定的时期内体现。作为市场经济中的重要载体之一、行业协会将承担义不容辞的职责。 但同时也深切体会到：千载难逢的机遇使行业协会面临艰难的抉择。 1．行业协会是自己积极创造条件争取迎接政府转换的有关行业管理职能，还是仍旧消极地“等待、依靠”上级部门为行业协会创造条件、安排有关管理职能？这两种态度实际反映了是仍旧沿袭计划经济模式下的协会操作方式，还是采用市场经济下的公平竞争、资源合理配置原则来“挑选”行业协会。上海有120家行业协会。据最近对某系统的35家行业协会的初步调查，有将近70%的行业协会即使在以前社会环境比较困难的情况下，还是能够积极发挥主观能动性，见缝插针、拾遗补缺，使协会在社会上、在行业中成为具有一定生命力的行业组织。 2．行业协会是主动走出系统（委、局） 的范围、跨系统、跨所有制、跨部门，还是仍旧拘泥于传统的行政体制下的“小行业”范畴？目前，上海的行业协会基本都是一个行政管理局对应一个行业协会，归属一个委办。这种格局容易形成协会往往随主管部门的主观意志或无事可干或者成为“二政府”。由于各委办各局的利益所在，在一个城市往往会出现种类重复或职能交叉的行业协会，随着形势的变化有些协会又同相对应的行业管理处产生职能交叉的矛盾。如：同一环保行业在工业系统有环保工业行业协会，在建管系统又有环保产业协会；同一建筑装饰行业，在工业系统有室内装饰协会，在建管系统也有同类性的室内装饰协会! 虽然后者目前已在归并" 。在同一系统也发生类似现象。如：既有建材协会，又有化学建材协会；既有食品协会，又分出保健食品协会；既有市房地产协会，又有浦东房地产协会。这种概念混乱、资源分散、职能重复的协会布局体制如果依然如故，既有碍协会工作效率的提高，也浪费宝贵的管理资源，尤其不能适应中国“入世”后的国内经济发展格局，不利于一个城市中同一行业的整体发展。 3．行业协会是努力寻找创收途径以维持和促进协会的生存和发展，还是仍旧依赖会员单位的会费收入或恳望政府一次性拨款解决生存之道？上海的行业协会大都会费收入不多，协会正常开展工作经费不免捉襟见肘。在一些协会中，办公经费的来源75%来自会员单位的会费，25%来自自筹。有的协会积极利用行业资源的优势，通过发布行业产品信息、为企业咨询服务等，协会收支平衡并略有节余。如建材协会，会费收入只占14%，其余86%全靠自创。这种依靠协会优势、自创收入的发展机制，将能适应今后协会在市场运行体制下的独立自主，并且也能激发协会通过为企业会员的发展服务而赢得社会效益和一定的经济效益。协会有了生存之路后，就能吸引一大批年轻有为的、具有高学历、高技术职称的人员加入协会工作，就可以培养一批高质量的协会“专业球队”。这样，协会就能在行业中具有较高的权威，从而使协会在同行业中的资产重组、行业发展规划的制定及其价格、有关经济政策的调整中有相当力度的发言权。 问题与探讨 回顾20年前的上海行业协会发展，当时分析，主要存在五大问题，现在看来，有的已经得到解决，有的至今还是没有得到根本解决。当然，有的问题分析可能还没到位，有失改革创新思维。 1、政府职能转换的滞后导致行业协会无所适从，有的协会坐等观看政府机构改革的变化。这是影响协会发挥作用的核心问题。国家有关部门早在前两年就明确发文将有关职能转移给行业协会等社会中介组织，但这方面改革行动迟缓。 2、法规不够健全导致对行业协会的地位、作用模糊。至今没有一部明确的行业协会法规或工作条例。 3、部门机构重叠，行业管理处的职能重叠都严重制约了行业协会的发展。 4、人员老化，不仅难以承接政府转换职能后的行业管理重任，而且长此以往，协会后继无人，逐渐萎缩；据对某委系统协会的调查中可以看出，协会工作人员的平均年龄高达52岁。有的协会全部都是离退休人员。 5、缺乏保障，一是缺乏国家行政法规的支持，难以依法行使行业协会的职能，往往是随有关政府主管部门的重视程度决定行业协会的地位轻重；二是缺乏国家人事、劳动等有关必要的社会保障体系的支持；三是缺乏必要的办公经费开支。 在对问题初步梳理中，对于行业协会的性质、地位和作用的思考，也在头脑中浮现出来。 1．行业协会的性质。行业协会是“官办”还是“民办”？长期以来，我国经济管理系统一直处于计划体制的模式下运行。在上海，这种传统的痕迹至今还深深地烙印在行业协会中。即使在目前政府职能将要逐步转移、计划体制向市场经济较快转型的时期，行业协会的“官办”色彩依然十分浓厚。因此，一定要站在市场经济的角度客观认识行业协会的性质。行业协会应是由一个地方上（省市级）同一行业中的企业自愿加入、自筹经费、自主服务、自律职责的经济类的行业组织，其核心是“四自”，理性讲，应当属于“民办”性质。 2．行业协会的地位。行业协会是政府的“附属”还是同一行业部落里的“酋长”？行业协会需要政府的立法保障，但并不是必须依赖政府的具体关照而生存。那些完全仰仗政府部门的“恩赐”或随政府部门的忽紧忽松而发挥作用的行业协会，是不能在完全真正意义上代表行业根本利益和意志的行业组织，也就不能真正履行行业协会应有的职责。在一个社会健全的经济运行系统中，需要有政府的宏观、企业的微观、行业协会的中观三个层面，才能良性循环。政企关系紧密，政府就会忙于处理政企之间的具体事务，行业协会便无立身之地，社会经济秩序就不健全。协会应当以维护行业根本合法的权益为重，协调行业与政府的关系和社会消费者的关系以及同一行业中的企业之间的经济关系。行业协会应是依法独立行使行业管理)服务职能的重要法人组织。政府应把主要精力放在对行业组织的管理上，放在对整个国民经济的宏观调控上，而不应具体管理每个行业的内部运作。当然，从目前阶段来看，行业协会要独立承担行业管理职能，还需有个渐进过程，离不开政府的扶持和指导。 3．行业协会的作用。行业协会是“花瓶”还是“桥梁”：行业协会在不同经济体制下有不同的作用，性质和地位也会不断相应变化。从当前历史赋予行业协会的作用来看，行业协会是实现政府经济管理职能顺利转移、社会经济秩序稳定有序的有力支撑，是推进市场经济有序、规范、高效、发展的中坚力量，是调整国民经济领域里行业、企业间资产重组、资源整合的重要组织。行业协会不是华丽的摆设，而是联结政府与企业的纽带，是企业与政府之间的桥梁，政府就必须通过协会来指导企业的经营活动，不能越俎代疱。 对策与建议 在20年前当时的环境中，通过对上海行业协会发展的现状调研、问题分析和相关理论与实际的思考，在此基础上，当时提出了以下三个方面的对策与建议： 一是根据国家“十五规划”的基本精神，要认真规划国民经济运行过程中的行业协会的发展前景、行业布局和管理模式等。 1．行业协会的运作模式是建立在经济体制改革的基础上并与此相适应。美国的行业协会独立性和民办色彩是建立在自由经济体制的背景下。日本和德国的行业协会政府背景色彩浓厚并具有相当权威，是建立在混合经济的体制框架上。我国的行业协会究竟选择那种模式，应当依据中国经济体制改革的不同进程，有不同时期的运作特征。 2．行业协会的领域布局人依据产业结构的调整和产业发展变化而产生不同时期的布局重点。应当严格遵循“一地一业一会”的原则，防止重复或空白的矛盾现象。当前上海已明确要加强十大支柱产业，行业协会要相应作适当调整。有的行业已萎缩，相应协会要予以归并减缩。有的行业正在蓬勃发展，相应协会要加强力量并充分发挥作用。有的新兴行业方兴未艾，相应行业协会就要加快组建步伐。行业协会的整合需要通过市场的运作和催化，政府部门只能作适当的引导。 3．行业协会的隶属关系应当逐渐脱离政府系统，不能再挂靠现在的委、办、局系统，一个城市的行业协会可以集中归属或挂靠统一的经济联合会组织。随着国有经济将在某些领域逐渐退出，多种所有制形式并存，行业协会必须是跨系统、跨所有制、跨区域。探索改组目前的上海的工商联组织的可能性。行业协会的领导，政府官员不能再任职或兼职。行业协会要建立党、团组织。 二是依法行使行业协会的管理、服务职能。政府主要通过立法加强对行业协会的规范指导和宏观调控。 1．参照深圳等兄弟城市，先制订颁布《上海市行业协会工作条例》。前些年，市政协、市人大组织有关专家在协会的调查报告中也予以呼吁过。这次，政府机构改革基本明朗后，应当加快制订这方面的法规，对各委办局的相关职能转移起规范指导和促进作用。 2．为全国制订《行业协会法》作充分实践准备。上海是国际大都市，是全国的经济中心，政府要高度重视行业协会在经济发展中的重要作用。上海行业协会的现状与上海国民经济的发展不相适应。解放初期，上海各类同业公会有300多家，而现在只有120家。随着网络时代的到来、高新技术的飞跃进步，上海应当加强信息、金融、证券、高新科技、旅游、国际商贸、房地产、环保等朝阳行业的行业协会发展工作，使上海的行业协会不仅在本市充分行使好职能，也能辐射全国，密切全世界各国的同业交流与合作。 3．建立全市行业协会推进工作小组，统筹规划和指导全市的行业协会整合步伐。可经常召开全市行业协会联席会议，加强各系统之间的行业协会的联系和交往，沟通政府与协会之间的信息交流和政策引导。 4．加强行业协会的自身建设。行业协会要从原来的主要依赖政府、为政府服务的职能向依法维护同行业企业的权益、为企业的根本利益服务的主要职责转移，改变“等、靠、要”的消极态度，扩大协会在全行业中的覆盖面，增进协会在国内外的影响和作用；增强行业协会的时代感。要充实协会年轻的骨干力量，加强协会专业人才、管理技术人才的积聚，组织协会工作人员开展协会工作的专业培训。改进和提高协会的工作方式和管理质量。改进协会的运作方式，发展网络应用手段，最大、有效地发挥协会在行业中的信息、人才、管理、咨询等综合资源的优势，体现行业协会应有的地位和作用。建立协会自身管理和监督机制。及时修订行业协会的《章程》，在会员单位中，推举成立协会监事委员会，依章行使对协会工作的监督权。 三是加强对行业协会的理论研究和实践探讨，不断研究新情况和新问题。与其他经济组织的研究比较，对行业协会的研究明显落后一大截。要急起直追世界发达国家对第三部门领域的研究进度，上海加强对行协会等中介组织的研究有着非常重要的现实意义。 1．建议组建行业协会研究会或行业经济研究会。其主要任务是：加强行业协会之间的经验交流和总结，及时研究协会工作中遇到的新情况、新问题；开展对行业协会的性质、地位、作用、管理和运作方式的深化研究；推动行业协会法律法规的形成。 2．在行业协会新的职能开始行使后，还需要重点研究解决以下问题：我国加入世界贸易组织后，行业协会如何按照国际惯例维护我国企业的合法权益，进一步探索如何组织企业参与国际竞争的问题；对国外境外行业协会的特点、功能、运作进行深入了解，研究我国的行业协会如何进行交流的问题；研究适应城市建设和管理职能以及上海国际大都市功能的新兴行业的协会组织发展；本市行业协会之间以及外省市同行业协会之间的合作、交流等问题。 实践与推进 2002年，上海的行业协会改革进入实质性的运作阶段。本人对行业协会的研究与思考，主要通过民主党派的渠道，起到了政策催化作用。 由民进上海市委在市政协大会上的有关行业协会提案，对推动上海市行业协会管理条例的出台和行业协会管理署的成立产生了一定推动作用。市政协给予好评：“市政协九届四次会议期间由民进上海市委提出，施蔷生同志执笔的第0083号提案《关于促进行业协会规范运作和有序发展的建议》荣获九届市政协优秀提案奖。该提案对规划行业协会的建议提出较早，抓住了规范和有序是行业协会健康发展必须遵循的原则，具有一定的前瞻性，政府部门认为有较好的参考价值。”上海市行业协会发展署也认为行业协会优秀提案：“逻辑清楚，条理明确，对当时行业协会存在的问题认识比较客观和全面，提出的工作建议具有一定的前瞻性；同时，对本市2002年行业协会的发展和改革工作，起到了一定的推动作用。” 起伏和归宿 2004年，上海的行业协会发展又遇到了瓶颈。有些阻碍市场经济发展的问题又有回潮。本人在《上海商业》杂志4月撰文分析，也对当时自以为正确的“一地一会”原则进行了反思： 3月1日韩正市长痛斥当前行业协会的两大弊端：养人机构、“二政府”，这预示上海自2002年4月25日全市部署交流行业协会改革工作以来，又一次将加大力度推进行业协会的健康发展步伐。市长的痛斥对象虽是行业协会中的害群之马，无疑给沉闷的行业协会体制起到振聋发聩作用，那么行业协会的真正归宿究竟在那里呢？ 坚决切断协会的依赖“脐带”，让行业协会早日独立。这是归宿之一。国家有关部门早在2002年就明确指出行业协会的改革方向是“自律、自立、自养”。目前，我们好多行业协会还是依赖政府的拨款生存，行政隶属关系还与政府千丝万缕。上海对那些还没有实行“政会分开”的行业协会需要尽快脱离独立。对不符合《行政许可法》的委托行政收费项目及早清理。合法委托收取的行政性费用不得留用，一律上缴国库。逼迫行业协会通过自身的优质服务以及对行业的凝聚力，增强生存发展能力。 行业协会依据“一市一会”、“一业一会”原则成立，客观上形成了行业协会一定的“垄断”地位，由于缺乏竞争，便很容易滋生各种弊端。因此，要保障和加强协会中企业会员的共同自律作用。同时，也要建立社会上对行业协会的监督和批评机制。行业协会既可自发成立也应要求已经腐朽的行业协会退出。行业协会要建立“淘汰退出”机制，这是行业协会的归宿之二。 西方学者认为：政府、企业与行业协会是现代社会的三个支柱。行业协会要能在市场经济中真正发挥作用，是建立在“有限政府”的前提之下。当前上海的强势政府是行业协会作用微弱的原因之一，尽管政府领导主观上想大力扶持行业协会的发展，但如果强势政府的局面一日不改观，行业协会就永远长不大。好在国家《行政许可法》今年7月1日就要实施，政府的行政权限将大大减少。政府腾出市场发展空间，行业协会是否就能马上介入呢？从上海的行业协会发展现状看，显然还是没有作好充分准备。 无庸讳言，上海自颁布实施地方性的行业协会规章以来，虽然已经成立行业协会管理署专职机构，但是上海的行业协会重组步伐缓慢、力度不够。2000年，上海行业协会有120多家。2003年年底，也只有150多家，没有适应上海蓬勃发展的经济业态结构需要。上海正在积极推进“科教兴市”的发展战略，而上海的创意经济、产学研联合经济等还相当薄弱，明显落后于日本、香港等先进国家和地区。因此，要加快上海行业协会重组步伐。不破不立，上海要借鉴国家注销保健品协会的经验，敢于清理整顿一批已经严重不适应市场体制的落后的、陈旧的行业协会机构。还要积极组建能推进上海新一轮经济发展的新型行业协会。如，建议加快成立上海创意设计（或叫工业设计）、上海产学研联合、上海非职务发明人等行业（职业）协会。鼓励企业和社会团体自觉发起成立符合市场体制改革的行业协会或促进机构。要大胆引进香港、台湾和国际上发达国家和地区的经济类中介组织和行业协会。鼓励和支持他们在本市设立机构，开展与本市行业协会与企业的合作与交流。可以借鉴他们的运作经验，增强本市行业协会的自律管理。同时，也可以将他们的优秀管理人才吸引进上海的行业协会。上海的行业协会有条件的也可以派骨干到先进国家和地区定期参加对口培训实习。 只有在发展中才能除旧布新；只有完善市场经济体制环境，切实转移政府的职能，行业协会才能不断成熟壮大。这是行业协会的必然归宿。 2018年6月15日子夜 |
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