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在社会整体转型的大背景下，中国传统的社会治理形态，面临着有效性与合法性的双重挑战。政府治理改革或是治理转型是大势所趋。十八届三中全会提出了国家治理体系和治理的现代化目标。政府改革已经成为全社会共识。然在现实操作中，由于社会分化和利益多元化，改革无法凝聚起足够势能；政府包括各级官员作为既得利益群体之一部分，很难拿出向自己开刀的勇气，外部压力很难形成内部改革的动力。在此背景下，我们是否可以另辟蹊径，从地方政府的制度创新入手，寻求政府改革和治理现代化的地方路径？ 当我们将治理创新希望寄托于地方舞台时，地方政府之何种制度创新能够满足当下舆情汹汹的绩效性与合法性的双重诉求？换句话说，当前治理结构和模式要引进何种机制，以获取既能实现有效发展，又有民主的合法性的公共治理？传统的科层制结构和以管控为目的的治理模式，可能都得发生变化。政治是平衡的艺术，需要在不同价值之间做出选择。而欲在政治运行中兼顾改革与发展，在发展中兼顾公平，在制度中兼顾公平，惟有依赖渐进有序的公民参与的制度创新。在秩序中推进公民参与，通过参与改善治理，并扩展和深化民主。 事实上，政府治理创新，是世界性的潮流。从公共管理运动到新公共服务，从政府再造到治理与善治，背后是信息技术革命以及全球化引发的国家与社会关系的变化。国家与社会、政府与公民关系的调整对传统的代议政治与精英治理模式提出了挑战。 在代议制体制下，政府和人民处于事实上的分离状态，民主和其两个词根“人民”和“治理”之间还不能划等号，“民有”并不能带来“民治”。对于间接民主这一内在的紧张，卢梭在他那个年代嘲讽过英国的代议制度。但时至今日，熊彼特的竞争性选举的民主定义仍然有很大的市场。在“选举民主”的制度框架下，政府治理被看作精英的事情，与普通公民关系不大，政府和公民之间是一种委托代理关系。政府垄断了所有的资源，是公共权力的实际掌控者。相对于政府的实际权力，普通公民处于弱势地位。随着政府对经济和社会事务干预的扩大，政府治理的专业化、技术化倾向也在增强，由此加剧了公民对政治生活的疏离感和无力感。现实中的“政府失效”进一步加深了公民对政府的不信任。公众开始从政治领域退出，冷漠和怀疑成为人们对待政府及其官员的态度。政治学被行政学、管理学、社会学殖民，政府改革、政府效能、流程再造、机制创新等等变成了政府的核心关切。套用登哈特夫妇的话说，他们（政府）只关心如何使这条船跑的更快，却忘记了这条船的主人是谁以及要去哪里。 政府与公民的这种关系从深层次被看作是国家与社会二元对立关系的反映。在西方语境中，国家与社会是一种二元对立的关系。政府是必不可少的恶。为了使政府更好地实现公共利益，就必须通过各种途径限制和控制政府。国家和社会的二元对立导致了政府与公民关系的冲突和紧张。对政府而言，治理绩效是关注的焦点。而在普通公民看来，争取对政治生活施加影响的主体意识逐渐觉醒并得到张扬，表现出来的便是对民主的诉求。在现实治理过程中，政府和公民的双向的主客体关系突出了政府主体——公民客体的一个方向，而忽略了政府客体——公民主体的另一个方向。 随着上世纪70年代开始的民主化浪潮的发展，这一结构开始受到冲击。公众日益高涨的民主化诉求使得反国家主义成为全球性的思潮。公众要求政府要增强民主意识，要求参与和影响政府决策。同一时期，政治理论家们对民主的认识也得以深化。学者们提出了“参与式民主”理论，极大地扩展了民主的内涵。参与式民主理论强调公民参与对于民主的价值和意义，主张通过公民的共同讨论、共同协商、共同行动解决公共事务，从而实现集体行动。参与式民主认为，民主政治立足于公民身份的政治，公民不只是民主选举过程中的选民，也不仅仅是是政府的顾客和政府的服务对象。对公民而言，公民自身也是治理活动中的参与者和主体。因此，公民必须积极参与公共事务的讨论、协商和决定。在参与式民主理论家看来，民主不是“多数决”，不是“代表政治”，民主即民治，是社会范围内的自治或自主，“民主政治”的核心就是公民参与政治。现实的需要和理论的发展深化了人们对民主的理解，也引发了人们对政府与公民关系的新的思考。在参与式民主理论框架下的政府与公民关系中，公民不仅是客体，更是主体。 参与式治理，是指普通民众直接参与政府公共决策的治理模式。参与式治理是参与式民主、协商民主的实践形式。参与式治理通过公民参与扩展民主的深度和广度，同时又强调公共事务的治理绩效。参与式治理是学者们对发达国家代议制度“民主赤字”和发展中国家“政府失效”的理论反思，又是对世界各地治理创新的理论概括与抽象。参与式治理是不同国家和地区民众基于本土实践所进行的治理创新。在中国，也存在参与式治理的多种形式，如浙江温岭等地的参与式预算、杭州和长沙等地的开放式决策和开放型政府建设，宁波等地的社区参与式治理，以及很多农村的参与式治理项目。 参与式治理通过在治理过程中普通公民或利害相关人全方位、实质性的参与，促进政府治理的优化与善化。参与式治理实践不仅推动了政府治理模式的转换，而且为政府治理增添了新的内容，在“民主”和“绩效”之间找到结合点，一种新的治理模式初步呈现，进而推动地方社会的和谐有序发展。 然而，不得不提的是，治理创新不仅仅是政府的事情，公民的组织化和政治能力的增强，是治理体系现代化的必要条件。参与式治理走的是一条参与民主、协商民主的路子，从社会民主入手进行民主政治建设和社会建设。具体而言，从邻里和社区层面出发，在与公众利益相关领域、信息和知识相对充分的问题上实行民主，这就使得民主对普通公众有了价值和意义，有助于社会的自组织化和民众政治能力的提升和公共理性的培育。 在当前的中国政治格局下，地方治理创新的改革举措，能否成为样板并得以大面积复制，甚或构成自下而上的改革倒逼压力，尚在未定之数。然而，如果要在转型困境中找到一个出口，地方治理创新是合适进路。当然，参与式治理无法脱离现有国情和政治体制的大环境，政治经济与文化要件还存在一定欠缺。因此，从参与式治理入手，导向良好的地方治理或者“善治”，还需要很长的时间和实践探索。 |
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