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由于《土地管理法》第七十七条（原第七十六条）“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的表述“一逗（号）到底”和土地类别分为农用地、建设用地和未利用地以及法律条款自身的表述不够严谨、完整和形式逻辑混乱的原因，在如何理解、执行该法律条款时，存在着较大分歧，特别是在现实执行中存在两种不同的指导性或指引性观点，须达成共识方能准确执行，本文就此提出如下探讨管窥之见。 一、具有权威指引性的两种不同版本观点 （一）《国土资源违法查处工作规程》的指引性观点 现在仍未失效的《国土资源违法查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）附录A 二（六）的观点：“查处注意事项（1）违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。（2）违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或者使用者协商处置，涉及违反《城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理”。 （二）《土地管理法释义》的指引性观点 王瑞贺（全国人大常委会法工委经济法室主任）、魏莉华（自然资源部法规司司长）主编的《土地管理法释义》（中国民主法制出版社，2020.4版第167页）的观点：“对在非法占用土地上的建筑物和其他设施，本法区分两种不同的情形规范了不同的处置方式。一是对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令非法占用土地的单位和个人限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。二是对符合土地利用总体规划的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。” 二、对两种观点的辨析 （一）对《国土资源违法查处工作规程》的指引性观点辨析 该指引性意见分别对非法占用土地的三大类情形作出了指引。但是，该指引性意见是在改变了原法律条款全部使用逗号，将法律条款“可以并处罚款”提前在“责令退还非法占用的土地”后面，并将逗号改为了“句号”，在“对符合土地利用总体规划的”后面加缀了“擅自将农用地改为建设用地”的理解。 如果该指引性意见正确成立，却对没有城乡规划覆盖的未利用地的非法占用土地的违法行为，仅作出“由违法当事人与合法的土地所有者或者使用者协商处置”的指导性意见，在保护生态环境十分看重的当今，这种处罚又太轻微了，不利于保护生态环境，如，不利于保护湿地、沼泽地、苇地、冰川等未利用地。 （二）对《土地管理法释义》的指引性观点辨析 该指引性观点，是在“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”与“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”之间，将法律条款的“逗号”修改为“分号”（或句号）的理解。除强调“农用地”地类在符合土地利用总体规划违法土地的查处外，却忽视、遗漏、缺失了符合土地利用总体规划的非法占用未利用地上新建的建筑物和其他设施的处罚，不利于生态资源、生态环境的保护；也忽视、遗漏、缺失了非法占用建设用地上新建的建筑物和其他设施的处罚。 三、管窥之见 鉴于《土地管理法》自身对第七十七条（包括第七十四条）表述不够严谨和完整，形式逻辑混乱，而原国土资源部的《国土资源违法查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）和具有特殊身份的专家的《土地管理法释义》学术意见在此方面分歧较大的现实情况，尝试提出以下管窥之见。 （一）及时提请全国人大常委会作出相应的法律解释 根据《立法法》第四十五条“ 法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释:(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的”规定，建议自然资源部及其各级自然资源主管部门以及各级地方人大常委积极向全国人大常委会反映，请求全国人大常委会依法对《土地管理法》第七十七条（包括第七十四条）作出明确的法律权威解释。 （二）在修订《土地管理法实施条例》时，予以明确 建议在即将修订的《土地管理法实施条例》中，对《土地管理法》第七十四条、第七十七条作出明确具体规定。 （三）制定颁布《自然资源违法查处工作规程》 建议自然资源部在《土地管理法实施条例》颁布后，在原《国土资源违法查处工作规程》基础上，及时制定、颁布《自然资源违法查处工作规程》，作为系统内行政执法的指导性意见，便于行政执法中正确运用。 （四）按照“法无规定不可为”的原则实施 在目前分歧、异议较明显的情况下，各级在行政执法中，要严格依照《行政处罚》的“法无规定不可为”的原则，正确行使行政处罚，对建设用地、对符合土地利用总体规划，在未利用地上的非法占地后的违法建筑物和其他设施的处置，个人认为不宜实施没收或限期拆除的行政处罚。 来源：自然资源社圈 |
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