违法建设施工现场查封处理的若干法律问题

庞阳东 大城管 1月6日

近年来，随着城镇化的迅猛发展，各种项目建设如火如荼，然而，建设中的违法、违规现象时有发生屡禁不止，尤其很多违法建设项目的当事人在执法单位作出责令停止违法建设或限期拆除的决定后，仍不停止违法建设并继续抢建，在这种情况下，执法部门能采取的较为有效的措施就是查封施工现场。

关于违法建设施工现场查封的法律依据，《城乡规划法》第六十八条明确规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”但关于该条的理解与适用，在实执法实务中却存在诸多争议：如在查封的主体认定上，哪些部门有权查封？“责成”的法律性质是什么？“责成”是否具有可诉性？执法部门如何查封？区别于查封一般的违法场所，因违法建设施工现场情形复杂，笔者期望通过上述几个方面的研究分析，以期能对违法建设施工现场的查封处理尽一份绵薄之力，以便更好地解决执法实务面临的一些难题。

查封主体的认定

关于违法建设施工现场查封主体的认定，按照《城乡规划法》第六十八条之规定，目前主要存在两种处理与适用：一种认为县级以上人民政府应当按照有利于行政执法工作的原则，结合执法查封需要，可责成有关具有隶属领导关系的执法工作部门查封，此时被责成部门有查封权。另一种认为县级以上的政府只能责成负有查处城市违法建设行为的行政执法机关查封，不包含其他执法部门。

第一种观点会造成查处违法建设的责任部门与查封部门不一致，容易造成部门之间的推诿扯皮，考虑到目前执法实务对该法条的理解适用不一，笔者结合自身城市规划执法工作实际，在认真分析法条，搜索查阅中国裁判文书网资料的基础上，认为县级以上政府应坚持方便行政执法查封工作的原则，责成负有查处城市违法建设行为的行政执法机关查封，必要情况下可要求其他相关行政部门予以配合查封，这样既提升了行政执法查封的效率，又能保障执法查封的力度。

关于“责成”法律性质的理解上，理解不同，则会引发不同的行政法律后果。一种认为“责成”属于政府授权执法部门进行执法，必须采用“一案一报一责成”方式，不能概括性责成，被责成部门只是被动的命令执行者，责成属于可诉的委托执法行为，政府可以成为被诉主体。另一种认为“责成”属于政府内部的行政命令管理行为，对外对当事人不产生实际权利义务影响，按照抽象行政行为不可诉原则，政府不能成为被诉主体。

笔者赞同第二种观点，理由具体如下：

一是查封属于一种行政强制措施，根据《行政强制法》之规定，行政强制措施权不得委托，如果将“责成”理解成为授权性委托执法，那么显然与法律的规定相违背。

二是查封施工现场的初衷和本意在于制止违建建设继续扩大，时效性很强，如果采取“一案一报一责成”，考虑到报送审批环节程序繁琐，可能耗时较长，势必造成违法建设规模增大，加大执法难度。

三是区别于拆除违法建筑，查封施工现场本身不会对当事人财产造成实质性伤害，因此由政府概括性责成即可，方便最大限度提升执法效率。

查封程序的处理

基于上述理解，结合《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规定，在县级以上人民政府按照规定责成有关执法部门查封后，笔者认为《城乡规划法》第六十八条规定的查封措施可按照以下程序具体操作执行：

1.执法人员发现违法建设后，应立即向当事人下达《责令停止违法建设通知书》，要求其停止违法建设行为并限期改正，同时做好前期的调查、取证、立案相关工作。

2.发现当事人拒不停止违法建设的，为避免违法建设行为继续扩大造成不良后果，执法部门应搜集当事人继续抢建的证据材料，集体展开讨论，制定查封方案。

3.实施现场查封。(1)通知当事人在指定时间到达施工现场。当事人在指定时间到达施工现场的，2名以上执法人员当场告知当事人采取查封施工现场措施的理由、依据、查封的具体范围、方式和期限、当事人依法享有的陈述和申辩权利、申请复议和提起诉讼的救济途径。当事人陈述和申辩的，执法人员应听取当事人的陈述和申辩，并制作现场笔录，由当事人在现场笔录上签名或盖章，当事人拒签的，在笔录中予以注明。当事人未在指定时间到达施工现场的，执法人员可在施工现场邀请见证人到场，由见证人和执法人员在现场笔录上签名并注明情况。

(2)当场向当事人交付《查封违法建设施工现场决定书》和《查封违法建设施工现场清单》，《查封违法建设施工现场决定书》和《查封违法建设施工现场清单》一式两份，由当事人和行政机关分别保存。当事人拒绝签收或者没有到达施工现场的，由2名以上执法人员在施工现场的大门出入口等醒目位置张贴《查封违法建设施工现场决定书》和《查封违法建设施工现场清单》，同时做好拍照、摄像等工作，在送达回证中注明当事人拒签等情况。

(3)清理现场施工人员。待现场施工人员全部离场以后，可采取多种措施进行查封：封闭施工现场进出通道或建筑物出入口大门；封存建设中的主要墙口或作业面；查封施工现场机具、建筑材料；封闭电箱、水箱致使无法施工。根据案情，需要有关行政部门协助查封的，执法部门可书面通知供水、供电等有关部门，请求给予协助。

(4)当事人暴力阻扰查封、擅自启封、毁坏封存、封闭标志或查封后继续在封条标志上施工，阻挠执法部门依法办案的，执法部门直接约谈当事人，情节严重的，向公安机关提供线索证据资料，由公安机关根据相应的情节予以行政处罚或追究刑事责任。

4.施工现场查封实施后，应立即查清违法建设事实，根据相应的违法建设情形依法作出处罚决定。查封的期限不得超过三十日，情况复杂的，可延长，延长期限不得超过三十日。延长查封施工现场决定书应书面告知当事人，并说明理由。对于查封期限已经届满，或不需要采取查封措施的情形，应向当事人送达《解除查封违法建设施工现场查封决定书》，依法解除查封。

 

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作者简介：庞阳东，法学硕士，宝鸡市城市管理执法局法制科