政协协商工作规则是政协制度建设中“集大成的制度”

导语

落实中央政协工作会议精神，很重要的工作就是要对标对表中央的部署，健全和完善各项具体制度、机制和程序。政协专门协商机构的职能责任是什么？哪些问题需要协商、和谁协商、怎么协商、协商的要求怎么把握等，协商的主要内容、形式载体、参加范围、讨论原则、基本程序、交流方式等如何做出规范？需要我们通过健全协商工作规则和方式，不断丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。

本期主题

政协协商工作规则是

政协制度建设中“集大成的制度”

关键词

制度体系

协商内容

协商程序

协商形式

协商原则

01

完善制度体系

要建立健全以政协章程为基础，以协商制度为主干，覆盖政协党的建设、履职工作、组织管理、内部运行等各方面的制度，形成权责清晰、程序规范关系顺畅、运行有效的制度体系。

一要健全发挥新型政党制度优势的机制。做好政协协商同政党协商有关活动在协商议题、时间等方面的衔接工作，支持各民主党派和无党派人士在政协参与国家重大方针政策讨论协商，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议等作出机制性安排。

二要完善政协履职工作制度。建立健全会议组织、履职活动等规则，开好政协全体会议，发挥好这一协商履职最高形式的作用。完善党和政府领导同志出席政协全体会议、常务委员会会议，听取大会发言、参加会议分组讨论协商等工作规范。

三要改进政协系统联系指导工作方式。地方政协组织接受同级党委领导、接受上级政协指导，是科学的制度设计。要做好上级政协对下级政协的指导工作，完善重大协商议题协同调研、联动协商以及全国地方政协主席座谈会政协工作经验交流会、政协秘书长工作会议等形式，发挥人民政协制度的整体效能。

02

完善协商内容

“协商什么”始终是政协组织十分关注但又不十分清晰的问题。最早对政治协商内容作出规定的，是1989年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》，它规定政治协商内容包括14项，很具体，甚至“国家省级行政区划的变动”、“外交方面的重要方针政策”等都列为政协政治协商的内容。1995年“中国共产党中央委员会通知”又进一步肯定了这14项内容。2006年，起草组在起草关于加强人民政协工作的意见稿时，听取各地意见感到政协协商内容如果规定得太具体，实践中难于做到。

于是，文件稿对政协政治协商 的内容规定得比较原则，主要是两个方面：一是国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题；二是各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题。以后的文件基本沿用了这个规定。但各地政协又反映，对“大政方针”和“重要问题”不好把握，弹性很大，很大程度上增加了协商的随意性。

这次中央政协工作会议，一是强调聚焦党和国家中心任务，围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，紧扣解决好发展不平衡不充分问题，更好满足人民日益增长的美好生活需要，就国家大政方针和地方的重要举措，以及有关爱国统一战线的重要问题等，明确协商内容、确定协商议题。二是规定民主监督议题应有一定比例。三是规定党委和政府有关部门就有关重要决策、重要法律法规等，在政协听取相关界别委员意见建议。

与以往文件规定比，这次文件强调了“党委和政府”、“在政协”有关重要决策、重要法律法规要听取委员意见。

03

丰富协商形式

打造更多切实管用的协商形式和载体，是开展政协协商的重要“抓手”。1989年关于政协履职的《暂行规定》，就明确了政协全体会议、常委会议，包括应邀列席全 国人大有关会议等7种会议协商形式。党的十六大后，全国政协工作具有开创意义的事情之一，就是在总结以往经验的基础上，形成了“专题协商”这一新的品牌。

全国政协第一次召开“专题协商会”是2005年7月，主要围绕“十一五”规划建言献策。专题协商会的特点是：抓战略性问题；党政高层领导出席；形成对话和互动的机制；提出比较成熟的意见建议，所以，它是一种集 探讨、交流、协商、议政于一体的协商形式。

2010年，全国政协在此基础上，进一步研究了界别协商问题。界别是政协的特点，界别协商正是政协智力优势、制度优势和组织优势的结合点和交汇点。当时设想，专题协商可延续其高层次、宽领域、全局性的特点；界别协商侧重于界别代表性、领域深度性、行业专业性的特点。专题协商议题在先，求贤问政；界别协商聚贤在先，资政建言。通过两者的相互配合，打造一个永不闭幕、全方位、多层次的协商论坛。

党的十八大报告总结了以往政协协商的经验，提出“深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”四种形式。十八届三中全会又进一步肯定了这些形式。由此，全国政协形成了“1420”的协商格局，即：每年1次全体会议，2次专题议政性常委会会议、2次专题 协商会，“20”就是大约20次双周协商座谈会。

这次中央政协工作会议强调了五点：一是进一步明确政协协商议政格局。二是强调开好全体会议，发挥这一协商履职最高形式的作用。此外，开好专题议政性常委会会议也要在政协形成制度。三是强调更加灵活更为经常开展已经形成的四种协商形式。四是适应社会信息化的新趋势，增强网络议政、远程协商实效。五是提出探索政协协商同社会治理相结合等新形式，拓展政协协商参与面。

汪洋主席在今年常委会工作报告中，总结了2019年全国政协“丰富协商形式”的工作，主要有：

2019年全国政协进一步丰富协商形式

1

全体会议期间举行界别协商会议。

2

利用网络议政、远程协商开展协商。

3

打造对口协商品牌。

4

改进双周协商座谈会和专题协商座谈会等形式。

5

召开重点关切问题情况通报会。

6

探索政协内部各界别委员之间的协商。

7

举行百名院士参加的专题协商会。

8

举办全国政协机关公众开放日活动。

9

加强提案办理协商，评选表彰有影响力的重要提案。

10

推动政协协商向基层延伸。

丰富协商形式，是政协协商潜力最大活动空间最大的一项工作。当前，我们更应该在这方面多动脑筋，多想些办法。

04

健全基本程序

制度建设是推进协商民主的重中之重，这已经成为人们的共识，制度建设中的程序民主问题同样也要引起我们的高度重视。其实，古今中外，无论哪种协商民 主模式，都有一套特定的操作程序。比如，一说到古希腊雅典民主，我们马上就会想到公民大会、五百人议事会和公民法庭，就会想到通过抽签产生议事会成员，想到陶片放逐法等。从历史上看，政治意义上的民主从来都不仅仅是一种抽象的理念，而是要与具体的治理技术结合起来。而治理技术往往又是在长期的民主政治实践中发展起来的。

我们在实际工作中也会感觉到：如果协商之前没有认真的准备，对协商活动如何组织、与谁协商、协商什么、协商的成果如何处理和反馈等没有明确的程序规定，那么几乎可以断定这样的协商活动一定不会有什么成效。所以，协商民 主作为一种制度安排和工作方法，是特别讲程序和规范的。

要进一步规范政协协商的基本程序。从广泛征求意见、确定协商议题、制定协商计划，到政协协商、成果运用、跟踪反馈，形成一个协商履职闭环，加强和改进相关环节工作；要加强政协协商与党委和政府工作的衔接，推动政协协商制度优势转化为国家治理效能；要把提质增效作为完善政协协商程序的着力重点，坚持调研于协商之前，改进调查研究，强化调研在高质量协商议政中的基础性作用；强化协商互动环节的功能作用，强化网络议政等履职手段的深度运用；强化协商议政成果的持续跟进督促见效，有些还要再协商。

协商的基本程序

05

协商讨论原则

协商讨论原则，是建立在一定的协商文化基础上的。我们要培养什么样的协商文化呢？中央政协工作会议文件概括为“三个方面、三个做到”：

培育协商文化

“三个方面”：1、传承中华民族兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化。2、弘扬我们党“团结——批评——团结”的优良传统。3、培育与时代和任务相适应的中国特色社会主义协商文化。“三个做到"：做到相互尊重、平等协商而不强加于人；遵循规则、有序协商而不各说各话；体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围。

在此基础上，要确定协商讨论的原则，主要有：1、平等议事；2、体谅包容；3、倾听兼听；4、有效表达；5、行为自律。