|
基本结论
省直管县体制改革是20世纪90年代我国在统筹城乡发展、激发县域经济活力的背景下开展的。目前来看，多数省份均从财政、经济、性质等多方面进行不同程度的改革，并取得了较为显著的效果。但部分省份在改革的过程中出现了政策的调整或取消，同时作为全国经济较发展较好的省份，江苏和浙江进行撤县设区，对县级政府的行政区划进行调整，以适应经济发展的新阶段。我们整理了省直管县的由来、分类及各省改革进展，以供投资者参考。 一、什么是省直管县 1. 省直管县产生的背景 我国地方政府的层级设置经历了多次变化，建国初期为“大区-省-县-乡”，当时除少数城市为市领导县外，绝大多数地区均为省直接管辖县。考虑到城乡发展不协调，希望借由城市带动经济相对落后的农村地区，1983年全国开始推行“市管县”体制。 “市管县”体制虽然对加快城市发展起到重要作用，但由于地级市政府把工作中心放在市区、郊区、经济开发区，对所辖县关注度不够，同时，由于地市级对所辖县在人事、财政、经济、政策等多方面进行管理，容易侵犯到县一级的利益，造成“强市弱县”的情况。特别是1994年的分税制改革以来，财政税收权上收，基层财力较弱、入不敷出的情况更为显著。 2005年开始，高层在多次讲话和重要文件中提到并积极推进省直管县改革。在各种政策的支持下，很多省份开始推进不同程度的省直管县改革。2009年6月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政政策的意见》，提出实行省直接管理县财政改革，在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接建立联系。  2. 省直管县的分类 各省在进行省直管县改革中主要从行政权、财权和经济权三个方面进行。从行政管理体制和财政管理体制、经济管理体制的关系上来看，前者对后两者存在一定的制约关系，因此，相应的省直管县改革深度和范围也有所不同。我们将省直管县分为经济省直管县、财政省直管县和行政省直管县。 （1）经济省直管县 在经济省直管县的改革中，主要从经济管理、经济资源分配、经济事项审批等方面进行。在经济社会管理权限下放的过程中，往往是逐步、分批进行的，从安徽的案例来看，2007年下放了与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，2009年全面下放原由市审批或管理、市审核省审批、市审核及审批的经济社会管理事项。 此外，经济省直管县中包含 “强县扩权”和“扩权强县”两个概念。“强县扩权”最早开始于1992年浙江对部分县和县级市经济管理权限的改革，是指在不减少行政管理层级的情况下，将地级市的部分社会和经济管理权下放到经济强县。“扩权强县”的改革则开始于2008年浙江省在全省扩大县级政府经济社会管理权限工作，与“强县扩权”的区别在于放权对象不限于经济强县。两者均能在一定程度上调动县（市）经济发展的积极性，提高其经济发展水平。 关于扩权内容，通常包括计划报送、财政管理、税收管理、项目申报、土地利用、统计数据发布等方面的内容。其中关于财政管理扩权的内容，我们对比四川和云南的措施来看，①财政收入：四川省规定，除上缴中央、省部份外，全部缴入同级金库；云南省规定，省财政确定试点县（区）的资金留解比例，资金调度由省财政直接调拨到试点县（区）。②预算、决算：四川省和云南省均规定，预决算报省财厅。③财政收入目标的下达和考核：四川省规定，省政府直接下达，市本级不再承担汇总平衡的责任；云南省未明确规定。④债务管理：四川省和云南省均规定，扩权试点县（市）举借国际金融组织贷款、外国政府贷款、国债转贷资金和专项再贷款等债务，向省财政承诺偿还，到期后由省财政结算或扣款。  （2）财政省直管县 财政省直管县是指在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与县财政直接联系。这种体制下，市财政对于县财政干预力度降低，增强了县级政府的财力。 收支划分方面，包括市财政分享县财政收入和市财政不分享县级收入两种形式；转移支付方面，主要是由省财政直接核定并补助到县财政，市财政可通过省财政继续对县给予转移支付；资金往来方面，主要是由省财政直接确定各市、县的资金留解比例，预算执行中的资金调度及往来款项由省级财政直接拨付到市、县；预决算方面，包括县财政预决算纳入市财政预决算和省财政与县财政直接建立预决算制度两种形式；结算方面，包括省财政直接结算到县和省财政结算到市财政两种形式。  以山东省为例，2009年省政府发布《关于实行省直接管理县(市)财政体制改革试点的通知》（鲁政发〔2009〕110号），从财政收入划分、财政支出责任界定、体制基数核定、政府债权债务管理和具体管理方式等方面进行改革；2014年省政府发布《关于转发省财政厅山东省县级现代预算管理》（鲁政办发〔2014〕46号），从12个方面推进县级预算管理体系改革；2016年省政府发布《关于进一步扩大县级现代预算管理制度改革试点的通知》（鲁政办发〔2016〕17号），从9个方面推动预算改革的落实；2019年，省政府发布《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》（鲁政发〔2019〕2号），从收入划分体制、财政事权和支出责任划分、转移支付和直管县范围等5个方面深化省以下财政管理体制改革。 从山东省在直管县财政体制改革的主要内容来看， 2009年是对于财政管理的初级改革，2014年是对于县级预决算体制进行改革，2016年是对于县级预算体制进行细化，2019年是对于省、市、县在收入划分、财权事权划分、省财政的管理和支持方面进行全面改革。 借鉴山东省的案例，我们可以看出，在省直管县财政体制改革过程中主要有三个方面的特点：一是省、市、县三级政府之间收入分化更为清晰，县财政自主性不断加强；二是省、市、县三级政府事权划分与财权更加匹配，减少了县财政的支出负担；三是上级政府对于县财政的支持力度不降反升，通过税收返还、资金统筹等方式加强对县财政的帮扶。  （3）行政省直管县 行政省直管县是指省级政府在财政权、经济社会管理权、人事权、审批权等方面对县级政府进行全面的直接管理，实现市县分治，涉及了整体体制的改革，是严格意义上的省直管县。在行政省直管县下，市、县两级政府不再是领导与被领导的关系，而转变为平行的合作竞争关系，市、县两级政府都由省级政府直接领导管理，市和县两级政府不再具有纵向的隶属关系，均由省级政府直接管理，县级政府实际上拥有与地级市政府相同的权力。 目前，海南是全国唯一在全省范围内实行严格意义上省直管市县体制的省份。2008年7月，海南省五届三次全会审议通过了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》及事权下放方案，同月省政府以政府令的形式下放了177项事权，省人大常委会通过修改地方性法规下放了20项事权。29个厅局就此向市县下放197项权力。涉及经济管理的事权有166项，占下放事权总数的84.2%;涉及社会事务管理的事权有31项，占下放事权总数的15.8%。 （4）小结 从改革的难易程度来看，行政省直管县要大于财政省直管县和经济省直管县。 行政省直管县改革涉及行政管理权、社会管理权限和财政分配权等的下放，其中部分行政管理权下放以授权、委托、修改法规或规章、省人大或人大常委会形式特别立法权的形式进行，办理手续较为复杂、操作流程较长、涉及的部门和人员范围较广，所以整体上难度最高。财政省直管县从全国范围来看，推广的程度较高，从改革思路、改革方式、改革着力点来看，可操作性和可复制性相对较强。经济省直管县（包括 “强权扩县”、“扩县强权”）主要涉及的是经济项目的审批、用地报批、项目管理等，下放的难度相对较低。细分来看，“扩权强县”涉及的范围通常较“强县扩权”来说更广，改革难度略高于后者。 同时，经济省直管县与财政省直管县相比，前者的改革程度未必会弱于后者，前者在下放经济管理权的过程中也会对财政体制进行改革，且两者在省管县改革进程中甚至是相辅相成、齐头并进的。  二、各省直管县发展情况如何？ 1. 各省直管县发展概况 （1）三种模式的组合 由于各省自身的经济发展、管理制度等方面的差异，在进行省直管县的改革过程中，对经济省直管县（包含“扩权强县”、“强县扩权”）、财政省直管县及行政省直管县3种改革方式进行了不同的组合选择，我们梳理了各个省份的省管县改革的相关模式。  目前，除西藏外，其余省份均已推行了财政省直管县的改革或试点，海南、浙江、四川、贵州、陕西、黑龙江、吉林、湖北、湖南、安徽、江西、福建、广东和广西等省份基本上已经实现了除民族自治州所辖县（市）外、全省范围的财政省直管县的推进。而行政省直管县改革的推进范围有限，除海南省外，仅有江苏、河北、湖北、安徽、江西、贵州、陕西和黑龙江部分省份进行了试点改革，试点范围的选择通常仅为2-3个县或县级市。 此外，部分省份省直管县制度涉及调整或取消，主要有辽宁、广西、河北和河南。 ① 辽宁：取消省直管县财政管理体制 2011年和2012年，辽宁省政府先后同意对绥中县和昌图县实行直管县的财政管理体制。2016年，取消对绥中县和昌图县实行省管县财政管理体制，两级政府就财政收支划分、体制基础核定和财政管理方式等自行研究决定。 ② 广西：南宁、柳州、北海、钦州、防城港改为执行“市管县” 2010年，广西在全省已全面推行财政省管县，2017年广西省政府发布《广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见》（桂政办发〔2017〕96号），提出“对经济辐射能力较强的南宁市、柳州市以及纳入北部湾城市群规划的北海市、钦州市和防城港市，全部实行“市管县”，在体制补助基数、税收返还、转移支付、资金调度、财政结算、债务管理方面均由市加强管理。 ③ 河北：取消第二批试点的省管县 2015年，迁安、宁晋等8个第二批启动试点的县（市）不再开展试点工作，恢复到试点前的管理体制，仍由所在设区市管理。与首批的定州、辛集不同，第二批试点的8各县在试点之时仅下放了经济管理权。 ④ 河南：取消行政省直管县试点 2018年1月，河南省委发布了《关于深化省直管县管理体制改革完善省直管县管理体制的意见》，河南省委决定从2018年1月1日起，10个直管县的组织人事、人大政协 、司法隶属、扶贫、环保等回归省辖市统一管理。这意味着取消了试点县的行政省直管县试点。 （2）省直管县收入划分及债务管理情况 就各省管县财政改革中涉及财政收入划分、债务管理的情况，我们进行了简单汇总。 财政收入划分方面，除了海南外，其中明确涉及到市财政不再参与省管县财政收入分成的省份有山东、江苏、浙江、陕西、河北、湖北、湖南、福建、江西、广东、四川、贵州、云南、陕西、宁夏。 债务管理方面，对于举借新债，山东、江西、湖北、黑龙江和吉林要求由直管县直接向省财政办理；对于存量债务，湖北、安徽要求由省财政直接对县财政扣款；此外，在进行债务管理时，四川、陕西和甘肃要求债务偿还落实到县，贵州要求各县通过市级财政或直接向市级财政举借的债务，由市级财政委托省财政办理收款事宜，各县直接将到期债务划入省财政指定的还款帐户后，省财政再与各市办理清算。  2. 省直管县改革的影响 “强县扩权”及“扩权强县”主要从三个方面促进当地经济和财政的发展，第一，赋予县级政府更高的自主权，增强了政府的管理积极性；第二，行政层级的减少可以提高政府工作效率，降低行政成本；第三，对于涉及财政制度扩权的县，由于减少了市级中间环节，县财政进行上划资金比例留解决，专项资金由省直接拨付到县财政，有利于提高县级税收收入，缓解了县级财政压力。 财政省直管县对县级地区的经济和财力影响是双面的：一方面，改革之后，地级市政府不再分享县级政府的财政收入，其财政收入的留存比例增加，且省级政府的补助直达县级，加速了资金流转，增强了县级政府的自主权，县级政府的财力有望得到提升;但从另一方面来看，改革前，县级市可以获得省、市两级政府的资金扶持，改革后，原则上市级政府不再对其进行补助，县级政府所能获得的转移支付取决于省级政府的财力。 行政省直管县的改革是县级政府的所有权力包括财权、事权、人事权等，由省政府接管，与前两种改革相比，避免了地级市与县级政府行政权与财政权不相匹配、在管理中可能出现矛盾的情况，但同时也大幅增加了省级政府的管理难度，有时改革推进过快则适得其反，需要关注行政省直管县相关政策的变化。 （1）江苏泰兴市——行政直管县试点 江苏于2007年发布《关于实行省直管县财政管理体制改革的通知》开始实行财政省直管县改革，在收支划分、财政预决算制度、财政资金往来等方面对市财政和县财政进行改革，包括泰兴在内共有52个县纳入名单。2008年，江苏省委办公江苏省委办公厅、省政府办公厅发布《关于进一步扩大县（市）经济管理权限的通知》，赋予县政府更大的经理管理权。2011年，江苏省发布《关于开展省直管县体制改革试点工作的意见》，确定了昆山市、泰兴市和沐阳县为江苏省省直管县体制改革试点县（市）。 泰兴作为江苏省直管县体制改革的试点县，获得的了更多的管理权限。2006年，泰兴地方生产总值为207.08亿元，一般公共预算收入为14.54亿元，2012年分别达到543.55亿元和32.61亿元。与泰兴同属泰州的兴化，仅在2007年纳入省直管县财政体制改革名单，2006年，兴化地方生产总值和一般公共预算收入分别为178.34亿元和12.92亿元，2012年分别为 512.36亿元和29.46亿元。从绝对规模变动来看，2006年和2012年，泰兴和兴化在经济总量和一般公共预算收入规模上的差距有一定程度的拉大。  （2）内蒙古——经济省直管县 内蒙古在省直管县改革中属于“扩权强县”的形式，仅下放了经济管理权及部分财政权。其中财政管理涉及财政体制核定、转移支付测算、国库资金调度、财政预决（结）算、地方政府性债务管理等，并未对收入划分进行规定。 从数据来看，内蒙古扩权县的地区生产总值较非扩权县并没有很大程度的变化，“扩权强县”改革对其经济发展的影响程度有限。  3. 关于省直管县的讨论 前文我们着重讨论的是省直管县对于地区经济及财力的促进作用，但省直管县的发展中也存在一些问题。一是容易造成县与县之间的相似性，这一方面有利于县域之间的共同发展，但另一方面容易出现基建项目的重复建设；二是县域之间过度注重内部的发展，不利于规模型城市的形成；三是行政方面，省管县改革后，县级在行政上仍旧隶属于地市级，但财政权、经济社会管理权的下放使得市和县之间协调发展的动力减弱，市级对于县级的帮扶意愿有所降低。 对于省直管县未来的发展，江苏和浙江的做法值得思考。浙江省从1953年开始一直实行省管县财政体制，而“扩权强县”开始的时间也较早（1992年），2008年“扩权”的范围涵盖了省内的所有县。而同样作为经济强省的江苏，省直管县财政体制改革始于2007年，当年纳入名单的共有52个县，2011年，江苏省确立了昆山、泰兴和沐阳作为省直管县的试点县（全口径直管概念）。 可以看到，2009年之后，江苏人均GDP开始超过浙江，且差距显著拉大，浙江因着力发展县域经济带来的优势逐渐被江苏超越。值得注意的是，近10年来江苏多次调整区划，通州、高淳、溧水、吴江、江都、姜堰、金坛、海门等撤县设区。浙江虽然也在进行撤县设区，但数量和步伐上都不及江苏。撤县设区后，原县域招商引资、产业布局、基础设施建设等纳入城市进行整体规划，更多的资源、人口向城市倾斜。可以认为，江苏人均GDP超过浙江，撤县设区、发展都市圈经济起到了一定作用。由此，对于经济较发展较好的省份，江苏和浙江撤县设区的举措或将可以借鉴，需要关注相关政策的调整对于区域经济发展的影响。  [1] 为统计方便，仅考虑第一批扩权县改革。 三、哪些百强县是省直接管县？ 我们根据中国社会科学院财政战略研究院公布的《中国县域经济发展报告(2020)》[2]中全国县域经济综合竞争力100强名单，梳理了涉及省直管县改革的地区，共有69个县或县级市。我们选取了一般公共预算收入的规模排名前20个县或县级市，并给出了其区域内主要平台的名单。  [2]http://naes./cj_zwz/cg/yjbg/zgxyjjfzbg/202012/t20201223_5235779.shtml [3] GDP、一般公共预算收入、债务余额为2020年数据，标红部分为2019年数据。 四、总结 “市管县”体制下地市级对县在人事、财政、经济、政策等多方面进行管理，在促进城区经济发展的同时造成了“强市弱县”，县域经济发展受阻。为解决这一现象，国务院、财政部先后出台相关政策，推广省直管县改革。 根据上级政府向县一级下放的行政权、财权和经济权的不同，我们将省直管县分为经济省直管县、财政省直管县和行政省直管县。其中行政省直管县改革的难度最大，包括财政权、经济社会管理权、人事权、审批权等方面，是完全意义上的省直管县；经济省直管县又分为“强县扩权”及“扩权强县”两个概念。经济省直管县与财政省直管县的改革难度强弱相当，且在省管县改革进程中两者甚至是相辅相成、齐头并进的。 省直管县改革主要从赋予县级政府更高的自主权、提高政府工作效率、提升县级财力等方面对县域经济和财力产生积极影响。同时也要注意由于改革后，原则上市级政府不再对其进行补助，县级政府所能获得的转移支付取决于省级政府的财力，这也从一定程度上增加了省级政府的管理难度。 目前，海南是全国唯一在全省范围内实行严格意义上省直管市县体制的省份，其余各省下放给县级的职权种类和范围有所不同，整体上进行财政体制财政的省份较多。根据我们对于各省的省直管县改革情况的简单分类，江苏、河北、陕西、安徽、黑龙江、湖北、贵州和江西涉及的范围较广，包括财政、经济和部分试点的行政体制改革。 五、风险提示 整理不完善，相关政策出现超预期调整，县域财力大幅下滑，区域信用风险加大。 证券研究报告：看城投，来了解一下省管县 对外发布时间：2021年3月22日 报告发布机构：中泰证券研究所 参与人员信息： |
|
|
