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3 特点与成效 试点以来，上海在长护险制度框架、政策标准、运行机制等方面做了有益探索，初步总结形成“一四三”上海试点特色，即“一个体系、四个坚持、三个环节”。 3.1构建“一个体系”，即“1+X”基本政策体系 其中，“1”即试点办法，“X”即14个配套文件，涉及需求评估、护理服务、经办管理、支付结算、监管规范、政策衔接等多方面，由医保、卫健、财政、银保监等多部门分工负责、协同推进。通过“1+X”基本政策体系的建立，上海市形成了统一的需求评估标准制度，统一的服务项目和服务规范，实现了统一受理申请、评估流程、服务派发、支付结算、监督管理“五统一”经办服务管理。同时形成了“以长护险为基础、养老服务补贴为补充（主要指对经济困难老人的居家养老服务给予补贴）、相关补助政策配套（主要指对经济困难老人的评估、服务等自负费用予以减免）”的多层次长期照护保障体系。 3.2做到“四个坚持”，走可持续发展道路 3.2.1坚持制度定位。牢牢把握长护险的制度定位，明确长护险不是单纯对老年人或对养老服务进行支付，而是保失能、保重度、保高龄，坚持为失能老人提供家庭无法提供的专业照护服务，坚持待遇保障政策向重度失能老人倾斜，坚持重点关注高龄老人。目前享受待遇的老人平均年龄分别为80.1岁（居家）和85.0岁（机构）。 3.2.2坚持低起步。在充分鼓励居家和社区服务发展的同时，规定居家服务仅限每天1小时，由社区和机构支付部分护理费，为未来待遇提升和商业保险留出了空间，并通过梯度化的支付政策，引导市场合理有序发展。 3.2.3坚持市场化。充分发挥市场资源优势，积极推行长护险服务社会化、市场化运作。通过为养老服务行业发展注入稳定的资金（每年稳定支付社区居家和住养照护费用近40亿元），以制度试点引领带动服务供给侧同步改革发展。截至2020年底，全市签约护理服务机构共1186家（其中，养老机构750家，居家护理服务机构436家），初步形成了稳定的服务供给市场。 3.2.4坚持协同推进。一是促进养老服务业态尤其是嵌入式养老的发展。2018年上海市将在社区长者照护类机构（主要是短期住养）接受照护服务纳入长护险支付范围，2020年又率先将在社区日间照护类机构（主要是日间托养）和养老机构家庭照护床位（主要是养老机构床位延伸至家庭）接受照护服务纳入支付范围，基本实现对居家、社区、机构等养老服务全业态的支撑。二是促进医疗健康体系发展。通过充分发挥家庭医生协同作用，推动失能老人家庭医生签约服务实现全覆盖。同时，通过将医疗护理站纳入长护险范围，夯实了基层医疗护理能力。全市436家居家护理服务机构中，医疗护理站已有183家，较试点之初的6家有了大幅增长。三是通过对接引导长期住院老人接受居家和社区照护服务，一定程度上降低了医保基金支出。2019年上海市重度、中度、轻度失能老人人均医疗费用分别较2018年下降了17%、8%、3%。四是长护险政策促进了就业。长护险涉及的各类服务机构，为护理服务人员提供了大量就业岗位。截至2020年底，全市持证上岗护理人员已达6.8万名。 3.3强化“三个环节”，以绣花功夫夯实精细化管理 3.3.1评估环节。一是在评估流程上，形成初次评估、状态评估、期末评估、复核评估、终核评估等评估流程，评估模块分类清晰、衔接有序。二是在评估标准上，按照社会治理共同参与原则，形成了统一的需求评估标准，作为全市基本养老公共服务的入口，对评估标准迭代优化、不断完善。三是在确定评估机构上，积极培育第三方专业评估机构，并形成规范的评估机构行业管理办法。截至2020年底，全市已有社会化评估机构39家。四是在建设评估队伍上，形成了由社区家庭医生为主的评估队伍。评估员均需通过培训考试上岗，按照统一的评估操作规范开展评估。截至2020年底，全市培育评估员队伍近6000人。 3.3.2服务环节。一是形成服务规范。充分依托养老、医疗两大服务行业，形成了内涵明确、标准细化的长护险服务规程和服务操作规范，对应每一项服务的具体操作步骤、服务时长和人员资质要求。二是形成管理办法。针对不同的服务机构设置不同的管理办法，促进各类服务机构内涵管理、队伍建设和服务品牌快速发展。目前，已形成一大批本地连锁护理服务品牌，其信息化、专业化管理能力进一步提高。三是加强护理队伍建设。将医疗卫生行业的执业护士，养老服务行业的医疗照护员、养老护理员、健康照护员等均纳入护理人员队伍建设管理，并持续推动队伍的培训工作，护理服务队伍的整体素养大幅提升。四是探索建立护理服务机构综合评价标准体系。借鉴行业管理经验、发挥行业自治优势，从多维度综合评价护理服务机构的运营管理等情况，以促进行业自律和提升，推动长期护理服务规范、高质量发展。 3.3.3监管环节。始终坚持推动长护险监管的同部署、同落实。构建了以《上海市基本医疗保险监督管理办法》为法制保障，以“行业监管+基金监管”为基础，“互联网+移动应用”为创新手段的长护险监管体系。在此基础上，根据居家护理服务的特点，探索应用热成像、声纹识别等信息化手段，从居家上门真实性向服务内容真实性不断延伸。 试点以来，全市累计享受长护险服务64.1万人，2020年长护险支付社区居家和养老机构照护费用约43.7亿元，人均支付7866元。失能老人的家庭照护压力、经济负担真正得到了“双减轻”。 4 思考及展望 2020年9月，国家医保局、财政部印发《关于扩大长期护理保险试点的指导意见》（下称《指导意见》），为下一步试点指明方向。 4.1进一步强化长护险试点定位 深化长护险试点，必须进一步强化定位，解决好保障对象、保障内容和制度发展三个关键问题。 4.1.1保障对象。目前全世界对于长护险的保障范围还没有统一的标准和定论。在保障对象上，各个国家也不尽相同，如德国的长护险覆盖全年龄段参保人群，日本则是针对40岁—65岁、65岁以上两类人群分类保障。我国2020年《指导意见》提出：重点解决重度失能人员基本护理保障需求。上海必须守牢这个定位，既要聚焦重度失能老人这一重点，又要针对不同照护需求评估等级做好分层保障。 4.1.2保障内容。长护险是集医疗护理、养老照护于一体的综合服务体系，不同于一般的医疗行为和养老服务。上海市在试点阶段先推出42项服务项目，接下来还要在实践中不断优化完善。长护险要牢牢守好自身定位，不应该也不具备能力把所有需求都放进长护险的“篮子”。对于老年群体的多样化需求，通过多样化路径予以解决。 4.1.3制度发展。《指导意见》提出：探索建立互助共济、责任共担的多渠道筹资机制。坚持保基本，低起步，以收定支，合理确定保障范围和待遇标准。因此，上海市长护险要坚持尽力而为、量力而行，既要随着经济社会发展水平不断增强保障能力，切实增强群众获得感，又要充分考虑经济社会发展阶段性特征和各方承受能力，合理引导社会预期，切实做到公平、可持续。 4.2进一步完善需求评估机制 需求评估是落实长护险待遇的第一道关口，也是支付的基本依据。长护险待遇的不可逆性，决定了我们必须守牢制度门槛，切实让长护险保障真正有需要的老人。完善长护险需求评估机制，必须把握好两个关键点，一是简化评估流程、提高评估效率、不断优化改进评估流程；二是可以通过专项治理等形式，“统一评估手势”，严控质量、优化调整存量，切实避免“搭便车”情况发生。 4.3进一步提高服务供给能力 服务供给直接关系到长护险的服务内容和服务质量。试点推进得好不好，群众满意不满意，最终还要由接受服务的失能老人说了算，关键是坚持“两手抓”。 4.3.1一手抓建设培育一批优质的评估、服务机构。一是要加强机构规划布局，针对不同区域失能老人总量和分布等，结合实际，合理确定服务半径，科学规划评估服务机构布点，做到资源集约、服务高效。二是要继续培育一批品牌化、连锁化、专业化机构，研究居家护理、机构护理等级评价指标体系，建立动态调整机制，扶持激励优质机构，形成示范带动的正效应。三是要用好考核评价的指挥棒，建立质量控制的标准和办法，既要严格准入门槛、防止无序发展，又要建立退出机制，对有违规行为的要亮黄牌，对于严重违规的坚决予以清退。 4.3.2另一手要抓好服务队伍建设。加强长期护理服务对各类养老服务人才的吸引力，并制定相应的职业技能培训办法，提高护理队伍的质量水平，解决好护理服务队伍参差不齐、素质能力不一的问题，避免影响服务质量和效率。同时，畅通职业发展通道，让从事长护险服务人员更有职业荣誉感、成就感、获得感。 |
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