违规发放津补贴或福利问题

文章要旨

1.企事业单位是否违规发放津补贴：一看是否超过批准的工资奖金总额、超出设立项目和范围；二看领导的工资是否经过主管部门批准；三看单位内部是否有分配方案的制度规定，或是否经过职代会讨论研究等。

2.发放福利：是否有据可依，是区别正常福利和非正常福利的关键。一要把准经费来源，二要把准发放范围，三要把准发放标准，四要把准福利内容。

3.处理该类案件：一要审查发放津贴补贴项目、标准、范围及方式等情况是否违反规定；二要审查发放津贴补贴的资金来源是否合规。

4.追责范围：既要追究当事人责任，又要考察主体责任、监督责任及其他领导责任。

5.建议征求相关职能部门的意见：党政机关津补贴政策归口组织部，事业单位归口人力社保部门。

从2015年开始，中央纪委在《全国查处违反中央八项规定精神问题汇总表》类型中增加了“违规发放津补贴或福利”项目。

与违规公款吃喝、公款旅游、违规配备使用公车等问题相比，“违规发放津补贴或福利”问题政策性强，敏感度高，法纪关系复杂，涉及违纪主体多样，认定与处理不易把握。

党纪处分依据

《条例》第一百零四条，2015年《条例》第九十七条，2003年《条例》第一百二十六条等。

《条例》第一百零四条  违反有关规定自定薪酬或者滥发津贴、补贴、奖金等，对直接责任者和领导责任者，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分。

本条是2015年修订《条例》时增加的条文，吸收了2010年《廉政准则》第三条第（六）项“违反规定用公款购买商业保险，缴纳住房公积金，滥发津贴、补贴、奖金等”的内容；2018年修订未作修改。2003年《条例》将其归类为违反财经纪律，现归类为违反廉洁纪律。

尽管2012年2月中央纪委印发的《违规发放津贴补贴行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释 》已于2018 年6月废止，但其关于各种违规发放津贴补贴行为适用《党纪处分条例》的阐述和说明仍具有指引、参考意义，只是处理时应径直引用《党纪处分条例》的相关条款。

区分发放主体

纪律意义上的津贴补贴，包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等。

1.公务员（含参公事业人员）实行统一的津贴补贴标准。公务员收入组成分为六部分，一是基本工资，包括职务工资和级别工资两项，全国实行统一标准；二是规范后的津贴补贴，包括国家统一规定的津贴补贴，省标的工作性津贴和生活性补贴；三是考核奖励性补贴；四是改革性补贴；五是特殊岗位津贴；六是其他，包括工会费、福利费等。除基本工资和国家统一规定的津贴补贴外，发放标准按省正式批准的方案执行。

2.事业单位在核定总量内自主分配绩效工资。事业人员工资收入包括：基本工资（岗位工资和薪级工资）、国家统一规定津贴补贴（地区津贴和特殊岗位津贴）、绩效工资（基础性绩效和奖励性绩效工资）和改革性补贴等。绩效工资总量由同级政府人力资源社会保障、财政部门核定，单位在核定总量内自主分配。

3.国企发放津补贴列入工资总额管理。国企人员收入，可划分为工资（含年薪、奖金、津贴、纳入工资总额管理的补贴等）和福利两大类。企业职工福利费包括发放给职工或为职工支付的以下各项现金补贴和非货币性集体福利，与工资没有固定比例，纳入职工工资总额管理。

4.区分主体认定违规与否。公务员除规定的外，其他一律不准发；事业单位人员应严格按照绩效工资管理规定发放；国企职工应严格依照企业制定并报经上级主管部门批准的薪酬管理规定发放。

企事业单位是否违规发放津补贴：一看是否超过批准的工资奖金总额、超出设立项目和范围；二看领导的工资是否经过主管部门批准；三看单位内部是否有分配方案的制度规定，或是否经过职代会讨论研究等。企事业单位如果在额度范围内发放的过节费、福利，不要简单地认定为违规。从政治效果来看，还是提倡不要在节日期间发钱物。

区分资金来源

1.工会费。根据《基层工会经费收支管理办法》（总工办发〔2017〕32号），工会经费可以用于职工集体福利支出，包括基层工会逢年过节和会员生日、婚丧嫁娶、退休离岗的慰问支出等。在工会经费开支中严格执行“八不准”。

逢年过节的年节是指国家规定的法定节日（即：新年、春节、清明节、劳动节、端午节、中秋节和国庆节）和经自治区以上人民政府批准设立的少数民族节日。节日慰问品原则上为符合中国传统节日习惯的用品和职工群众必需的生活用品等，基层工会可结合实际采取便捷灵活的发放方式。

工会会员生日慰问可以发放生日蛋糕等实物慰问品，也可以发放指定蛋糕店的蛋糕券。会员结婚生育时，可以给予一定金额的慰问品。生病住院、工会会员或其直系亲属去世时，可以给予一定金额的慰问金。退休离岗，可以发放一定金额的纪念品。开支标准由各省级工会制定具体实施细则明确。

2.福利费。按照《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》（财企[2009]242号），国企职工福利费包括：一是职工卫生保健、生活等福利；二是企业尚未分离的内设集体福利部门所发生的设备、设施折旧、维护和工作人员的人工费用；三是职工困难补助；四是离退休人员统筹外费用；五是按规定发生的其他职工福利费。

3.劳保费。根据《国家税务总局关于印发<企业所得税税前扣除办法>的通知》（国税发[2000]084号）第十五条规定，劳动保护费属于企业管理费用。

第五十四条  纳税人实际发生的合理的劳动保护支出，可以扣除。劳动保护支出是指确因工作需要为雇员配备或提供工作服、手套、安全保护用品、防暑降温用品等所发生的支出。

国企劳动保护费是物品而不是现金；劳动保护用品是因工作需要而配备的，而不是生活用品；从数量上看，能满足工作需要即可，超过工作需要的量而发放的具有劳动保护性质的用品就是福利用品了，应在应付福利费中开支，而不是在管理费用中开支。

4.“四老”慰问金。“四老”是指：老党员、老干部、老红军、老专家。元旦春节期间走访“四老”是我们党的优良传统，可按有关规定适当购买礼品或送慰问金，同时走访慰问活动要贯彻中央八项规定精神和《党政机关厉行节约反对浪费条例》，提倡务实节俭，严禁铺张浪费：（1）走访慰问老党员，按照中央组织部党费使用规定，所需经费可由党费支出。（2）走访慰问老干部、老红军、老专家，按财政部有关规定，所需经费可由财政资金支出。（3）开展拥军优属和困难群众走访慰问所需经费，国家已有明确规定和正常开支渠道。

5.党费。中央组织部办公厅《关于进一步规范党费工作的通知》（组电明字〔2017〕5号），细化了党费使用项目：（1）教育培训党员和入党积极分子、基层党务工作者所产生的住宿费、伙食费、交通费、师资费、场地费、资料费、门票费、讲解费等。（2）开展“三会一课”、创先争优、党组织换届以及党内集中学习教育所产生的会议费等。（3）党内表彰所需费用。（4）修缮、新建基层党组织活动场所、为活动场所配置必要设施等所产生的相关费用。（5）编印党员教育培训教材和印制入党志愿书、党员组织关系介绍信、党员证明信、流动党员活动证、党费证、党员档案等所产生的工本费，以及购买党徽党旗等费用。（6）党费财务管理中发生的购买支票、转账手续费等相关费用。

注意事项

1.改革性补贴。即通过转化单位原用于干部职工职务消费和福利待遇的资金，向公务员直接发放的货币补贴。主要包括两个方面，住房分配货币化改革补贴，包括住房公积金、住房补贴、提租补贴、供热采暖补贴、物业管理补贴；交通补贴，包括班车补贴、公务用车补贴。因各地改革进展不一，其具体项目和标准也不相同。

《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》等文件规定，改革性补贴等发放标准都应按省正式批准的方案执行，一律不准自行提高标准。自行设立“抗疫”“安全生产奖”“宣传报道奖”等项目发放津补贴均属违规。又如交通、通信、高温补贴等已包括在现行的津补贴范围内，不能另行发放。

2.招商引资奖励。《党政领导干部因引进资金、项目按当地政府获取奖金等特制性奖励问题如何处理的答复》明确：为发展地方经济积极作出贡献，是党政干部尤其是领导干部的职责和义务，不应获取额外报酬。为当地引进资金、项目做出重要贡献的，可作为年终评优和评选各种先进的参考条件予以鼓励。

党政干部在引进资金、项目后按一定比例或一定标准获取奖金或其他物质性奖励，实质上是从事经济生活中的有偿中介活动，而且这种活动容易诱发行贿受贿、贪污私分国有资产，以及其他以权谋私行为。今后，地方不得制定对党政干部因引进资金、项目予以奖金等物质性奖励的规定。

3.正常福利和非正常福利。反腐败、纠正“四风”与保障职工正常福利并不矛盾。落实中央八项规定精神、纠正“四风”，反对的绝不是职工的正常福利，而是不符合规定和标准的“非正常福利”。是否有据可依，是区别违规发放津补贴行为和正常发放职工福利的关键。

机关、企事业单位逢年过节向干部职工发放一定的节日福利是有依据的，但要注意：一要把准经费来源，资金必须从单位的工会费、福利费中列支，不能使用公款、工作经费购买福利。二要把准发放范围，不能使用工会经费向工会会员之外人员发放福利。三要把准发放标准，不能超标准发放福利；四要把准福利内容，不能将现金、购物卡、代金券作为福利进行发放。

违纪认定

1.商请有关职能部门认定。考虑到我国区域发展不平衡，地区之间经济发展水平和居民收入差异比较大，国家允许各地根据本地的经济发展、财力状况调整津贴福利，但是相关规定和标准不甚明确，监督也不够有效，至今这方面问题仍较为突出。

从2006年国家公务员工资制度的改革到2007年开始规范津补贴的发放，关于津补贴方面中央和地方三令五申，出台的政策性文件很多，一些是涉密文件，政策把握难度较大。建议在认定这个问题的时候，征求相关职能部门的意见。党政机关津补贴政策归口组织部，事业单位归口人力社保部门。

2.违纪类型和表现形式。《违规发放津贴补贴行为处分规定》列举了12种一般情形和6种特殊情形。

（1）一般违规发放津贴补贴行为，是指用于违规发放津贴补贴的资金来源于单位合规拥有的自有资金，此类行为则仅违反了关于津贴补贴发放项目、标准、范围、方式等方面的规定。如违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令取消的津贴补贴，超过规定标准、范围发放津贴补贴，规范后继续以有价证券、实物等形式发放津贴补贴等。

（2）特殊的违规发放津贴补贴行为，是指用于违规发放津贴补贴的资金本身也是单位违规取得的，如“小金库”资金、骗取的财政资金等，此类行为既违反了相关资金管理方面的规定，同时违反关于津贴补贴发放项目、标准、范围、方式等方面的规定。

3.牵连行为的定性。处理该类案件要注意审查：（1）发放津贴补贴项目、标准、范围及方式等情况是否违反规定；（2）发放津贴补贴的资金来源是否合规。资金来源合乎规定，只是存在津贴补贴发放违背政策、规定问题，依照《条例》第一百零四条定性处理；如属于应当发放的津贴补贴，只是所使用的资金违规，则以相关的管理规定为依据选择适用相应的《条例》条款定性处理。

实践中，有些案件两方面问题都存在，既有超项目、超标准、超范围发放津贴补贴问题，资金来源也不合规，手段行为和目的行为都违反规定，形成牵连关系，则应按《条例》第二十四条依照处分较重的条款定性处理。按照有关规定，一般以资金来源违规性质来处理，如对于以虚报、冒领等手段骗取财政资金，并以发放津贴补贴的形式合伙私分的，适用《条例》第二十八条。但以“小金库”资金滥发津补贴的，一般按照资金使用具体违纪行为追责，即按照《条例》第一百零四条“违规发放津补贴行为”从重处分。

4.与相关违纪行为的区别。（1）违规发放津补贴和违规兼职取酬。前者获取的是本单位滥发的津贴、补贴、奖金，后者获取的是兼职单位的薪酬、奖金、津贴等。在下属单位兼职从事相关工作，下属单位以加班费等名义发放钱款的，应定性为兼职取酬，而非违规发放津补贴。

（2）违规发放津补贴和私分国有资产。一看资金的来源性质。如果截留分配国家财政的专项拨款，影响破坏国家财政支出的目的性和有效性，是私分国有资产。二看单位对所分资金是否具有自主支配权。如果是单位能自主支配的钱款违规分配给单位职工，不当之处主要在于超标准、超范围分发，是违规发放津补贴；如果将明文规定应上缴的收入予以隐匿、留存分配，是私分国有资产。三看私分的手段。集体私分往往采取骗取、隐瞒等手段，而违规发放津补贴往往有账可查。四看私分的数额。数额较大时，才构成私分国有资产罪。

追责范围

违规发放津贴补贴行为总是以单位违纪的形式表现出来，具有普惠性特点，表面上看是一定范围内人人得利，但实际上，违纪的源头在掌握主要权力的领导身上。

《违规发放津贴补贴行为处分规定》第三条  有违规发放津贴补贴行为的单位，其负有责任的领导人员和直接责任人员，以及有违规发放津贴补贴行为的个人，应当承担纪律责任。

《党纪处分条例》第三十七条  违纪行为有关责任人员的区分：（一）直接责任者， （二）主要领导责任者， （三）重要领导责任者……

直接责任人员，是指实施了违规发放津贴补贴行为，造成了损害后果的人员，直接责任人员中既包括直接决定者，也包括直接执行者；负有责任的领导人员，是指担任一定领导职务，直接作出或者参与作出实施违规发放津贴补贴行为的决策，或者疏于管理，对违规发放津贴补贴行为造成的损害后果负有责任的人员。

（1）领导人员直接作出违规决策，由具体实施人员执行；或具体工作人员建议，领导人员同意，再由具体实施人员执行的，领导人员承担直接责任。如果违规决策经集体研究作出，主持集体研究并拍板决定的人员，是主要责任者，参加集体研究、赞同错误决定的所有人员都应承担重要领导责任，但直接主管和负有监督责任者的责任相对较重。

（2）具体工作人员向领导人员提出违规发放津贴补贴的建议，并获得批准执行的；明知领导决策发放津补贴行为违反规定，但不提出不同意见，仍然执行的，具体工作人员承担直接责任，前者责任更重。如果具体工作人员提出反对意见，但未被采纳的，不承担责任。

（3）对主体责任和监督责任的追究。十八届中央纪委五次全会明确要求，要把违反中央八项规定精神行为列入纪律审查的重点，作为纪律处分的重要内容，对顶风违纪者所在地区、部门和单位党委、纪委进行问责。

在执行津贴补贴政策中不负责任，导致本地区、本部门、本系统和本单位发生严重违规发放津贴补贴行为的；不制止、不查处本地区、本部门、本系统和本单位发生的严重违规发放津贴补贴行为的，适用《条例》第六十七条追究主体责任和监督责任。

因此，在审查处理违规发放津贴补贴案件中，应加大“一案双查”力度，紧盯未能正确履行主体责任和监督责任以及其他领导责任人员，既要追究当事人责任，又要追究主体责任、监督责任及其他领导责任，体现越往后执纪越严。

为挽回违规发放津贴补贴造成的损失，对违规发放的津贴补贴如何处理专门作了规定，实践中应审慎稳妥处理。

《违规发放津贴补贴行为处分规定》第十三条  对违规发放的津贴补贴，应当按有关规定责令整改，并清退收回。

政务处分依据

对于发生在2020年7月1日之后的违规发放津贴补贴行为，依据《政务处分法》第三十五条第（一）项处理；对于发生在2020年6月30日以前的该类行为，按照公职人员身份以及从旧兼从轻原则选择适用法规。

1.2020年《公职人员政务处分法》

第三十五条  有下列行为之一，情节较重的，予以警告、记过或者记大过；情节严重的，予以降级或者撤职：

（一）违反规定设定、发放薪酬或者津贴、补贴、奖金的；

2.2013年《违规发放津补贴行为处分规定》

这是政务处分的单行规定，对公务员和参公事业人员2020年6月30日以前的违规发放津补贴行为给予政务处分时可直接适用。

全文（点此查看注释版）

3.2012年《事业单位工作人员处分暂行规定》

适用事业人员（参公人员除外）。

第十九条  有下列行为之一的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予降低岗位等级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（七）其他违反财经纪律的行为。

4.2009年《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》

第四条  国有企业领导人员应当切实维护国家和出资人利益。不得有滥用职权、损害国有资产权益的下列行为：

（六）未经履行国有资产出资人职责的机构和人事主管部门批准，决定本级领导人员的薪酬和住房补贴等福利待遇；

5.2011年《农村基层干部廉洁履职若干规定（试行）》

第六条  禁止在村级事务管理中滥用职权、损公肥私。不准有下列行为：

（六）以办理村务为名，请客送礼、大吃大喝，挥霍浪费村集体资金，或者滥发奖金、补贴，用集体资金支付应当由个人负担的费用。