城市更新的制度思考与实践变革

chengjianwen 2021-06-29

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6月11日，由清华同衡总工办组织、遗产保护与城乡发展研究中心主办的“2021同衡学术讲座”活动在西区W100报告厅举行。本期主题为“城市更新的制度思考与实践变革”，邀请到清华大学建筑学院长聘副教授、博士生导师唐燕，就广州、深圳、上海等地的城市更新政策与制度建设进展，结合“主体-资金-空间-运维”等维度，从“顶层设计”与“基层创建”相互支撑的视角，探讨当前我国城市更新行动的问题、变革及创新方向。

以下为讲座观点实录

主讲人：唐燕

讲座现场

1老话题，新焦点

城市更新是一个“老生常谈”的话题，不同时期城市更新具有不同的内涵特征，从“城市重建”、“城市再开发”、“城市振兴”、“城市复兴”再到今天的“城市更新”，其概念不断转移。

人们谈及城市更新的相关话题，通常可以归结到十个角度来考量：

更新目标——表征了社会对城市更新价值持有的态度，涉及物质空间修补、专类空间供给、土地资源效率提升、历史文化保护、城市功能结构调整、区域活力复兴、生态环境修复等。

更新导向——通常分为供给导向（自上而下）、需求导向（自下而上）、供需双向对接三类。供给导向是指由政府自上而下编制规划、寻找开发主体或伙伴、组织腾退拆迁等做法；近年来，自下而上的力量在慢慢兴起，以业主自主申请、小微更新等需求导向的更新做法，因对老百姓日常生活的关注而越来越多；实践中也存在这两种力量和方向的对接模式。

产权主体——产权是非常关键的一个角度，包括私有产权、公有产权或是混合产权（含不同主体的混合、不同产权类型的混合）等。一些看着类似的物质空间，可能实际产权的现状或者处置方式却非常多样、复杂和具有差异性。

更新规模——从城市到城市片区、建筑组群，再到建筑单体、微小空间等，都是城市更新涉及的规模类型。

更新对象——在推进城市更新的运作和管理时，政府通常会对更新对象进行分类引导，例如广东省推行三旧改造，分“旧城镇”、“旧厂”、“旧村”三种类别提出不同的规划流程和管理要求。

参与主体——除政府和企业外，规划师、学界、社会组织、产权人等，均可以成为更新的参与主体，在城市更新过程中发挥各自相应的作用。

改造方式——改造方式的类别相对多元，但从改造力度上划分主要涵盖三类：“拆除重建”类最为剧烈，“保护维护”类最为保守，涉及功能和空间升级的局部“改造整治”常常介于二者之间。

功能变更——既有对原有用途的延续，也可能是用途的升级、新功能的植入或置换。

土地流转——我们经常把城市更新的核心焦点归结到土地制度上，特别是土地产权的确认和流转制度。例如，原业主将土地更新为新业态时，在广州可通过“补差价”而非土地重新上市的方式来处理；但在北京，长期以来都只能通过招拍挂流程（除少部分高新企业类用地可协议出让外）重新确定开发利用主体，导致原业主为避免土地易主而可能选择不参与更新。

安置模式——安置的方式包括原址回迁、就近回迁、异地安置、货币补偿等。对于很多项目，开发商可能更倾向于货币补偿。

上述十个角度，可作为探讨城市更新的考量线索。

新时期，城市更新呈现出新的特点。尤其是2010年以来，“城镇化后半程”带来城市建设和管理的行为变化，在广州、深圳、上海等发达城市，因率先面临土地资源紧缺、产业升级压力，最早触发了城市更新制度的新探索。

上海2005-2010年城市化区域对比

（资料来源：http://metropolitan.ced./）

国家层面的城市更新方向指引（图片来源：唐燕/绘）

当前，城市更新在国家层面已经成为城市工作的重中之重，党的十五届五中全会提出实施城市更新行动，其领域涉及从区域到社区的方方面面，也与经济环境、高质量发展、治理体系现代化等新时代焦点议题密切相关。

2实践进展与制度变革

广州、深圳、上海的城市更新实践与制度建设，在《城市更新制度建设：广州、深圳、上海的比较》一书中已有介绍。相比之下，北京有其自身特色，以街区更新为主，倡导小规模、渐进式的有机更新，创新之处在于“以街道为抓手，以更新为手段，以规划师为纽带” 。

北京街区更新体系（图片来源：张璐/绘）

通过对2015年以来北京80余个典型城市更新项目的跟踪分析发现，北京更新的类型在不断丰富，主体日益趋向于多元，公众参与、责任规划师和社区更新为带动的项目层出不穷。这些试点探索更多聚焦政府和基层开展的有机更新，对市场主导或参与的更新关注相对较少。实际上，北京当前的商业商办改造也不乏成功案例，如西单城市更新场、爱琴海购物公园、美克美家生活体验馆等，企业在把握市场和业态变化上不断推陈出新，相关经验亟待总结。

北京的城市更新环境相对特殊，表现在约束性较强而激励性工具不足，如能破题则会在全国范围内具有重要的机制启发意义。北京当前推行的是真正意义上的减量规划，无法通过做大蛋糕来达到资金等各方利益的平衡。在人口和非首都功能疏解的大背景下，北京若寻找到有效的资金保障等路径推进有机更新的持续良性运转，则会成为非常特殊的更新样板。

北京城市更新的引导与约束（图片来源：唐燕/绘）

北京城市更新政策的主要应对问题（图片来源：唐燕/绘）

由此可以理解，为什么北京城市更新制度的出台相较于广州、深圳、上海会更具挑战。“主体、资金、空间、运维”四个维度，可以帮助我们框架性地理解这一复杂问题。

城市更新需要重点探讨的，首先是参与“主体”及与主体相关的“资金”投入和来源问题。目前来看，仅靠公共资金投入无法解决全部更新资金问题，但市场资金投入需要看到回报，如何在公共价值实现和市场主体诉求之间达成平衡，仍有待于深入探索；“空间”上，除了以容积率为表征的开发容量问题，以功能为表征的用途转化问题，还主要表现为复杂的产权处理及相关利益博弈上。在北京，中央产权与地方产权，公有产权与私有产权等并存，还面临产权主体缺失或不明等情况，处理起来十分复杂；“运维”方面，城市更新需要在更长的时间范畴考虑物业持有、物业运营、专业化管理等长效机制，目前相关机制还相对匮乏。

3 顶层设计与基层创建

城市更新主要包括两种制度建设途径，即顶层设计和基层创建。

（1）顶层设计

国家层面的城市更新引导，往往是地方开展城市更新的依据。发达国家在经历了推土机时代的更新反思后，进入到关注社会、经济、文化综合治理的阶段。1950年代以来，日本、英国、德国、美国、新加坡等国家先后在城市更新领域开展法制建设，并在法律法规体系外积极应用“项目支持”和“资金计划”两大工具——通过设立相应条件和申请流程等，将获批项目纳入国家计划并提供专项资金支持以促使落地。例如在德国，联邦、州、城市按照各自出1/3的资金比例来匹配公共资源，共同推动城市更新行动的实施。

我国在国家层面还未出台全面整合的城市更新法律法规，但在老旧小区、老旧厂房改造等方面出台了一系列方向性和引导性的专项政策。在城市层面，广州、深圳、上海等城市均设立了专门机构来管理城市更新，出台了相应的管理办法和配套政策，建立了针对城市更新项目的规划编制、审批和实施路径。

广州、深圳等地的城市更新动因，很多建立在容积率的增量之上，其本质是一种增量型更新。在广州，城市历经政策“松”、“紧”的波动变化，从早期的开放市场逐步转向政府主导，并经历了城市更新局的建立与撤销。广州建立了“1+3+N”的规划体系，分旧村、旧城、旧厂进行城市更新的分类指引和审批管理，其制度建构涉及历史遗留用地的处置、公共资金的使用、社会资金筹措和“标图建库”技术流程等。深圳更强调政府“守夜人”的角色，愿意为市场让利，通过吸引优质企业及其税收谋求城市更新的长远获利，而非单纯依靠土地再开发的单次土地出让收益。上海的“公共要素清单”制度对北京具有借鉴意义。上海针对控规管理单元进行城市更新的区域评估，从而将城市更新与可执行的法定规划相链接，借助公众参与确定公共要素清单，并将清单纳入到土地开发利用的合同条款中，以此实现城市管理的公共目标。

（2）基层创建

在北京，城市更新制度的基层创建表征了规划的时代转型，规划师更加“接地气”、不断“下基层”。自2019年开始，北京责任规划师制度开始在全市正式推行，虽然诸如社区规划师等基层规划师制度在广州、深圳、上海、成都各地早有实践，但从制度推行的力度、广度和规范性来看，北京位居探索的前沿。通过责任规划师的纽带，城市基层建设的规划权力体系和结构正在发生改变。

责任规划师介入前后的基层规划治理体系与权力格局示意

（图片来源：唐燕/绘，首发《规划师》杂志）

北京目前实行两级政府、三级管理，即市、区两级政府加上街道办事处的三级管理体系。街道办事处负责很多基层公共建设资金的使用和城市更新项目运作，但过去其行动往往与规划技术界相分离。责任规划师入驻街道后，基层的规划技术力量得到重视和充实，同时传统的垂直权力格局开始更加扁平地横向水平发展。简政放权的过程中，《北京市街道办事处条例》、《北京市城乡规划条例》对城市更新的责权予以了明确，确定街道（乡镇）是实施街区更新的重要抓手。责任规划师在配对街道（乡镇）进行服务时，可以通过自己的工作让社区、居民、社会组织等更多主体介入到意愿征集、规划决策、建设实施、运作维护的全流程之中。

4动力思考

城市更新的驱动力

（图片来源：唐燕/绘，首发“中国城市规划”网）

城市更新的驱动力大致可分为三类：

（1）增值型。

这类更新可以产生明显的增值利益，如一些城中村的拆除重建，能吸引多方力量角逐参与，政府、开发商还可能由此结成增长联盟，其管控关键在于更新过程中的利益协商、博弈和分配。

（2）责任型。

这类更新旨在保障民生，如部分老旧小区改造，通常政府在其中担负的责任较重。将来需要完善“谁使用、谁出资、谁获益”的责权关系，通过公共产品提供的权限界定、社区营造等行动形成责任共担的更新机制——这类机制目前还较为薄弱，需要长时间的持续培育。

（3）渐进型。

城市的空间总是一天天在老化，需要每位业主对自己的物业进行时不时的修修补补，建立维护、保障和推进这类修修补补的长效机制非常重要，涉及物业公司引入、业主委员会建设、公共维修基金使用等具体问题。

城市更新制度建设针对上述不同类型要给出不同的策略响应。例如，增值型需要做好管控，保障社会价值、文化价值、历史价值等的实现；责任型需要激励，给予更多弹性运作空间和政策上的改革与突破；渐进式需要提供维护机制，保障城市空间品质成为“常青树”，如此才能实现“人（主体）-财（资金）-物（空间）”以及“运维”的整体协同。