孙闻博|从乡啬夫到劝农掾：秦汉乡制的历史变迁

作者：孙闻博

来源：《历史研究》2021年第2期

摘 要：秦汉乡制变迁反映国家对基层社会治理的变化。秦汉“乡官”指乡吏及所主机构，非专指三老等民官。乡啬夫职掌不称“治”，事权分散，对县的从属性突出。秦及汉初，乡是县下诸“官”之一，县廷与乡之间的政务运行可称作“廷—官”模式。西汉前期，乡部禄秩两次下延，发展为乡有秩、乡啬夫二分格局。随着文帝时期田制、法制的调整，有秩发生变动，乡政弊端日显。武帝时掾史出现，乡务处理渐由“官”向“掾”演变，这一变化本质上乃因事差遣的发展。两汉官府不断加强集权，力图更直接地对基层实行统治，然事与愿违，集权措施的推行，反而在一定程度上削弱了其对乡里的控制力。

关键词：秦汉 乡里制 啬夫 掾史 基层治理

 

秦汉是中国中央集权国家初建时期，其制度设计及管理方式对后世影响深远。乡作为地方行政组织中基础的一级，出现于先秦，经不断发展，沿用至今。考察秦汉乡的建制、运作及演变，对认识中国古代基层社会治理，颇具意义。

一般认为，中国古代乡里制在唐宋之际发生由“乡官”向“职役”的转变。作为早期乡里制设计与施行的典范，秦汉乡制便成为相关研究的基础所在。既往探讨成果丰富，近年来，学界利用出土简牍，从社会经济史特别是经济制度层面，对秦汉户籍、赋税、徭役制度展开研究，更为秦汉乡制的探讨奠定了基础。然而，仍有三个关键问题需要思考。其一，秦汉乡制既以“乡官”为概括，这一概念内涵为何，由谁提出，如何使用，用语内涵与学界习用概念是否一致，进而，早期县乡行政呈现怎样的形态特征？其二，相较于汉代“乡有乡有秩与乡啬夫，乡有秩是有秩啬夫之谓”的经典认识，秦及汉初简牍显示，早期乡啬夫秩级均高于百石，皆为“有秩吏”，完整称谓可作“乡部有秩啬夫”，这意味着“乡官”在秦汉时期已存在阶段性变动。那么，乡有秩啬夫如何发展为乡有秩、乡啬夫二分格局，这一演进的历史背景及意义又是什么？学界尚少探讨。其三，与秦汉乡啬夫、乡佐理务不同，从走马楼吴简来看，孙吴更多是乡劝农掾、乡典田掾的身影。对于秦及汉初县级行政结构，中日学者提出官、曹两分的观点。学人对孙吴乡劝农掾、典田掾也多有发微。不过，对从官、曹两分下的乡啬夫，到乡劝农掾、典田掾这一发展过程的揭示，尚不是很充分。乡劝农掾如何出现，与乡啬夫关系为何，二者究竟存在哪些差异，秦汉乡制这一变迁为何发生，具体过程如何，背后又反映怎样的基层权力关系？目前亦缺少系统梳理与整体性解释。

重新考订学界习用的“乡官”概念，是理解秦汉乡里制的前提与出发点。在此基础上，考察秦汉乡“有秩吏”到乡有秩、乡啬夫二分格局，再到孙吴乡劝农掾的发展过程，不仅有助于揭示乡制的历史变迁，而且可以增进对秦汉郡县属吏制度中极为重要的啬夫、掾史设置问题的认识。这一探讨还可提供对秦汉地方行政运作及治理模式变动的认知，并对思考中国古代王朝加强集权与增强社会控制之间的辩证关系有启迪作用。本文立足制度史的研究取径，以乡啬夫、劝农掾为中心考察秦汉乡制，并探讨地方属吏制度及行政运作调整等问题。

一、秦及汉初乡的建制与“廷—官”模式

既往学界多以“乡官”来概括秦汉乡制，并在研究秦汉地方行政制度时，将乡、里视作“基层政权”。如以现代行政学的概念来界定，秦汉的乡较为接近现代意义上的乡，里则显然不是。不过，严耕望认为“县（道侯国）为最基层之地方行政单位”，“乡则县之区分而治者耳，不能算是一级行政单位，乡吏亦即县廷属吏之出部者”，这提示秦汉乡制具有特殊性。

认识上述问题，应回归文献本身。秦及汉初，涉及乡的称谓有二：“乡部”与“乡官”。过去对两者很少区分，实际上存在差异。“乡部”强调乡与县的联系，指县下分部的行政区域；作为职官省称时，指“乡部啬夫”。“乡部啬夫”是分“部”派出之县吏，编制属县，为县内员吏。不过，县却从未被视作郡之分“部”，也不称“县部”，其主官称谓也从未使用“县部吏”、“县部令”、“县部啬夫”。从“部”的概念来看，“郡—县”行政关系与“县—乡”不完全相同，乡作为派出机构，或非独立的行政层级。“乡官”泛指乡吏，可与“县道官”、“郡二千石官”对言，但不包括亭吏、里吏。“乡官”也可指乡吏所主机构，《汉书·循吏传》载黄霸“使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者”，颜师古注曰：“乡官者，乡所治处也。”以“乡官”指称秦汉县乡三老、孝悌、力田，始自严耕望，然此说渊源还可上溯，或受清人影响，本自《后汉书》李贤注。不过，李贤注也称：“啬夫本乡官，主知赋役多少，平其差品。”可知李贤所称“乡官”实属泛称，包括乡啬夫等乡吏。此外，杜佑《通典》有“乡官”条，其“乡官”泛指“乡里之官”。由上可知，秦汉“乡官”泛指乡吏及所主机构，不专指三老、孝悌、力田等民官。

乡是否属于“基层政权”，相关行政层级特征为何，我们还可以从《汉书·百官公卿表上》的撰述特征出发，再予以阐释。秦汉郡、县、乡的“主官—佐官”构成模式，存在不宜忽视的差异。《汉书·百官公卿表上》记载郡的职官设置：

郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。有丞……秩皆六百石。

郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。

这一记载主要反映西汉中后期的状况。其虽称“秦官”，但在秦和汉初却有不同。秦在郡守、郡尉之外，还设郡监御史，三者的治事机构均称“府”。据《二年律令·秩律》记载，汉初郡守、尉同秩，均为二千石。早期郡相当于以内史为中心横向派生的军事管理区。郡作为县的上一级地方行政组织，有一个逐步发展的过程。《汉书·百官公卿表上》所载郡制虽分职制约，但事权仍综合完整，并统系于郡守。其后又记载县的职官设置：

县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏。百石以下有斗食、佐史之秩，是为少吏。

其所载西汉中后期县制，与秦及汉初的设置也存在一定差异。秦县长官只设令，秩千石至六百石。据《二年律令·秩律》记载，汉初县丞、尉秩五百石至二百石。县令、长“掌治其县”，与郡守“掌治其郡”呼应。县丞、尉的禄秩与地位较低。县级事权较郡级更显综合完整，全面统系于县令、长。

秦汉乡吏的设置与郡、县明显不同。《汉书·百官公卿表上》中，乡吏设置实际附于县下而被记述：

大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也……凡县、道、国、邑千五百八十七，乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五。

秦及汉初，乡吏由乡啬夫、佐、史组成，并非有秩、啬夫并存。秦无乡三老、游徼，前者设于汉高帝二年（前205），后者晚至汉武帝时才出现。《汉书·百官公卿表上》在交代乡、亭吏情况后，又记载县与乡、亭的规模与数量，皆先言县，再言乡、亭，呈现乡、亭附属于县的书写特征。所记载乡三老、啬夫（及有秩）、游徼只负责一部分工作，相较于内史“掌治京师”，郡守“掌治其郡”，县令、长“掌治其县”，乡未言有明确主官“掌治其乡”。并且，《汉书·百官公卿表上》记乡吏执掌所用“掌”、“职”、“收”、“禁”等语，皆未体现出“掌治京师”、“掌治其郡”、“掌治其县”之“治”的意味。西汉乡的行政、治安及教化事权分割，未像郡、县一样统系于某一主官。不仅如此，《汉书·百官公卿表上》叙述还往往乡、亭并举，地方行政建制末梢呈现乡、亭两分格局，事权仍未总于乡啬夫。

那么，为什么会出现这种情形，应该从什么角度来理解秦汉乡制的特征呢？原因恐怕就隐藏在“乡官”这一概念中。既然郡、县与乡的行政层级存在上述差异，那么，秦及汉初乡的组织特征与县乡行政模式，就可结合治所、吏员、辖区等因素，重作揭示。秦县组织呈现为官、曹两分格局，县廷内设吏、户、仓、司空、金布等列曹，县廷之外又有仓、司空、田、少内、田官、畜官等诸官。列曹属令、丞统领，由令史等“直曹”办事，无印绶，所发文书须加盖令、丞印；诸官主官称啬夫，有印绶。列曹为县廷的“组成部门”，诸官为县廷的“下属机构”，前者可出席县廷会议，参与讨论，后者多没有这类参议权。乡与仓、司空、少内等设吏一致，同为县廷的下属机构，县乡行政呈现为县廷（及诸曹）与作为诸官之一的乡之间的政务往来，我们称为“廷—官”模式。

关于“廷—官”模式，下面举例加以论说。与尹湾汉简《东海郡吏员簿》所见西汉后期县所属官啬夫、乡啬夫分别集计不同，里耶秦简《迁陵吏志》（9—633）中，官啬夫、官佐涵盖乡啬夫、乡佐，未作官、乡区分。秦代这样官、乡未作区分的记载形态还见于其他类型的文书中。如目前所见秦迁陵县课志7乡课志与仓课志等体例、功能一致，也未见本质差异。再如由迁陵县司空、仓这些管理罪徒的机构制作的“徒作簿”，也是如此。目前所见篇幅最大的“徒作簿”是《卅二年十月司空守圂徒作簿》（9—2289），记载了司空将大男、大女、小男、小女四类官徒拨付他官的情况。其中，大男官徒被拨付的机构依次有贰春乡、少内、库、畜官、田官、仓、都乡、尉、启陵乡，大女官徒被拨付的机构依次有畜官、贰春乡、田官、都乡、尉、田、少内、启陵乡、仓、库。迁陵县所辖三个乡在两组中全部出现，然而并未集中在一起，这也可见司空拨付官徒散配诸司时，视乡为诸官之一，不加区别。

《迁陵吏志》中记载有“官啬夫十人”，具体为何，是否包括乡啬夫，以往认识存在分歧。一县之中官啬夫的设置，不排除前后调整的可能。然“官啬夫十人。其二人缺，三人（徭）使”既标注员缺及外出吏徭，所置吏员名目应具有一定稳定性。而利用同一簿书、关注同一时间节点的官啬夫设置，也更为稳妥。前引《卅二年十月司空守圂徒作簿》记将大男、大女官徒拨付他官，在官徒中，大男、大女占绝对优势，所涉拨付机构也最为全面且基本一致，唯大女官徒有“付田”的记载，在大男官徒一组没有出现；再排除对应县尉的“尉”，加上拨出单位司空本身，所得机构数目正好为十（司空、田官、田、仓、库、畜官、少内、都乡、贰春乡、启陵乡），这应即所谓“官啬夫十人”。在以往讨论中，认为迁陵县发弩、厩官、船官属于“官啬夫”，不过，发弩、厩官的负责人虽也称啬夫，但偏属军事治安系统，与县尉关系更近；船官主官也称啬夫，然船只制造使用与司空职掌密切，船官下属司空，不是县内主要诸官。由此，县内“啬夫”未必属于官啬夫。在秦及汉初，乡啬夫虽与一般官啬夫不完全一致，但仍属官啬夫范畴，且是最主要的官啬夫。

此外，我们还可以举出一条旁证。萧吉《五行大义》引《洪范五行传》的一则史料，反映出西汉中期以来的县属吏设置。其以天干对应列曹，自仓曹至集曹，均言“共”某事，“共”通“供”，指供给、提供，这里指某曹通过文书提供某项职事处理；以地支对应诸官，自传舍至宰官，职掌某一专项事务。这一“天地之别”很有特色，前类偏重文书处理，后类偏重实务处理，县内政治空间由此形成“天（廷）—地（基层）”格局。其中，乡属于后一类，作为地官之一而被列举。其所列诸曹、官，与秦时情况尚有出入，唯所叙曹、官二分架构，在秦及汉初已经形成。

在对秦及汉初“廷—官”模式作出分析后，县、乡组织的职能与权责划分在层级、性质两方面呈现出更清晰的样貌，一些疑问也可厘清。先说层级。以往将乡视作县下完整的一级行政组织，因而秦汉乡吏统揽基层事务。这里可以略作补充的是，秦及汉初乡因是县的下属机构之一，在一些事务处理上须与其他诸官互相配合。当时基层事务以赋税、徭役最为重要。赋税方面，乡吏负责地方租赋征收，然而，在田租的确定及征收过程中，田啬夫也扮演着重要角色。如岳麓书院藏秦简《为吏治官及黔首》言“部佐行田，度稼得租”（10—11），体现当时行政常态，“部佐”应指田佐，是田啬夫的部属，负责授田、确定并征纳田租等事务；睡虎地秦简《法律答问》记载：“部佐匿者（诸）民田，者（诸）民弗智（知），当论不当？部佐为匿田，且可（何）为？已租者（诸）民，弗言，为匿田；未租，不论○○为匿田。”（157）“匿田”以是否贪污田租为依据，涉及群体依然是田佐；此外，龙岗秦简律文规定，“租者且出以律，告典、田典，典、田典令黔首皆智（知）之，及”（150），应由里典、田典通知民众缴纳田租。徭役方面，固然由乡吏负责征派编户，然而，县廷对县下的力役之征，并非仅与乡对接。里耶秦简“三月庚戌，迁陵守丞敦狐敢告尉：告乡、司空、仓主，听书从事。尉别书都乡、司空，司空传仓，都乡别启陵、贰春，皆勿留脱。它如律令”（16—6），记县接到郡传输甲兵命令，代理县丞转给县尉，县尉传书并非只下达于乡，而是县廷属下的乡、司空、仓三种官，乡仅为其一。

再说性质。以往研究强调乡作为独立行政层级、基础行政组织的属性，使得县、乡涉及同类事务时，如何界定事务性质，略显模糊。乡分管民户，乡啬夫持有官印，并向县廷负责。县廷负责审计、监督乡政，并考课乡吏。作为县政的重要构成，乡内事务在本质上属于县务，这与“郡—县”行政关系不尽相同。以户籍管理为例，乡吏负责登录名数。汉高帝五年诏却云“民前或相聚保山泽，不书名数，今天下已定，令各归其县，复故爵田宅”，官府要百姓登记户籍，只提到“各归其县”。汉代八月案比实际在乡，史书却习称“仲秋之月，县道皆案户比民”。秦汉时期，乡制作并保管户籍正本，相关管理层级最为重要，但“名县爵里”却常省略乡名，睡虎地秦简《封诊式·覆》称男子某“居某县某里”，显示秦已如此。籍贯书写如此省略，恐因乡所造户籍本质上是县户籍，具体到县，民户信息便可查验（实际工作仍由乡来进行）。《二年律令·户律》规定户籍迁移主要由乡操作，然据告地策这一类模仿户籍迁移的随葬文书记载，乡吏实须向县汇报，移受户籍多由两县县丞交接。民众因事外出须申请通行凭证“传”，据肩水金关汉简所见实例，乡在审核并书写外出者详细信息后，同样须汇报于县，再由县长吏签发。这些都反映出实际操作与工作性质的差异。

二、西汉前期乡部禄秩下延与有秩、啬夫二分格局的出现

重新考订“乡官”概念，并揭示秦及汉初乡的建制与“廷—官”模式后，我们注意到，西汉中期以后，乡啬夫主要有乡有秩啬夫、乡斗食啬夫两种，所示有秩、啬夫二分格局，较《二年律令·秩律》所见西汉初乡啬夫的禄秩情况已有变化。那么，这一变化如何发生，演进的历史背景及意义为何，对乡的建制、乡政运作模式、基层治理方式又产生了哪些影响？

西汉初乡部啬夫的禄秩，在《二年律令·秩律》中有集中反映，不过整理者所作《秩律》编联存在一定问题，今参考相关研究，将与县、乡秩级有关的简文重新编联并节录如下：

（县令、都官令等——引者补）秩各千石，有丞、尉者半之。田、乡部二百石，司空二百五十石。（443、442、468）

（县令、都官令等——引者补）秩各八百石，有丞、尉者半之，司空、田、乡部二百石。（450）

（县令、都官令等——引者补）秩各六百石，有丞、尉者半之，田、乡部二百石，司空及（卫）官、校长百六十石。（451—464）

（都官长、道长——引者补）秩各五百石，丞、尉三百石。大（太）医、祝长及它都官长，黄乡长，万年邑长，长安厨长，秩各三百石，有丞、尉者二百石，乡部百六十石。（467、465、466）

县有塞、城尉者，秩各减其郡尉百石。道尉秩二百石……都官之稗官及马苑有乘车者，秩各百六十石，有秩毋乘车者，各百廿石。（469、4700）

县、道司马、候、厩有乘车者，秩各百六十石；毋乘车者，及仓、库、少内、校长、髳长、发弩，（卫）将军、（卫）尉士吏，都市、亭、厨有秩者及毋乘车之乡部，秩各百廿石。（471、472）

不同于郡守、尉及中央诸卿，《秩律》将汉廷直辖县、都官的令长一并记述，并逐一列举县名、机构名，这是因为其禄秩存在不同等级。具体而言，《秩律》在记载县长吏秩级后，先交代丞、尉，再交代乡部啬夫秩级。乡部啬夫并非另简书写，而是多附于长吏后交代。特别是千石至六百石县，乡部不是单独附列，而是与田、司空一并叙述。大县附列属吏田、乡、司空啬夫，是因为这三者分掌土地、民户、重刑官徒及拘系罪犯，是县征发赋役的主要来源，在县所属机构中最为重要。前论乡仅被视作县的下属机构之一，今由《秩律》再予证实。

对于《秩律》的如上规定，有学者认为，“司空与乡部、校长的秩级是按所属县的等级划定的”，“就乡而言，这与汉代中期以后的乡户五千的乡为有秩，少于五千的乡为啬夫的分等不一样。它并不是按乡的大小来定的等级，而是按所属县的秩次大小来定的”。又有学者认为，汉初乡按等级分为二百石、百六十石两等，百六十石是“乡部主吏秩之最低者”，百廿石则是“乡部之次要吏员”。不过，实际情况更为复杂。《秩律》所见司空与田、乡部秩级特征，并不完全一致，司空为一序列，田、乡部构成另一序列。司空秩级随县等级高低变动，而田、乡部始终秩二百石。同时，“及毋乘车之乡部，秩各百廿石”说明，汉初乡部还依有无乘车加以区分。根据《秩律》最后两组记载所见，县其他佐官、属吏分为两类：一类是偏军事的县道塞尉、城尉及司马、候、厩。塞尉、城尉并非仅对应五百石、三百石小县，司马、候、厩依有无乘车，分别秩百六十石、百廿石。另一类是偏民政、治安的仓、库、少内、校长、髳长、发弩与都市亭厨有秩者，皆属无乘车吏，秩百廿石。需要指出的是，仓、库、少内、校长等在汉初县内普遍设置，县的大小对他们秩级影响不大。“毋乘车之乡部”与之并列，县所辖小乡均可设置。这提示千石至六百石县附列的田、乡、司空，实际属“有秩乘车”啬夫。他们在汉初数量更庞大、重要性更为突出。

汉初《二年律令·秩律》记县长官秩千石至六百石，称令；秩五百石、三百石，称长。这一结构也有其演变过程。秦县长官称令，依万户已分大小，秩千石至六百石。汉初增加四百石、三百石的县长。二者数量明显较少，《秩律》所见四百石是部分道，三百石是皇室葬地所在乡邑升级而来。不仅如此，《秩律》涉及千石至六百石县佐官秩级时，表述颇为整齐，三处均作“有丞、尉者半之”；只有较低的五百石道长、三百石县长，才使用“丞、尉三百石”、“有丞、尉者二百石”的表述。而“有丞、尉者半之”所涉县长官秩级范围，与秦县令同样对应。由此可知，汉初千石至六百石县对长官、佐官的秩级，基本承自秦制。所附属吏情况，也当近是。大体而言，秦及汉初千石至六百石县对田、乡部秩级统一规定，不因县分等而变动，田部均秩二百石，有乘车乡部秩二百石，毋乘车乡部秩百廿石。联系汉代“乡户五千，则置有秩”，也不受所属县等级影响，有无乘车乡部的秩级分等可能同样依据乡户多少。随着汉初千石至六百石令之外出现更低的五百石、三百石长，乘车乡部秩二百石的常制渐难维持。三百石县的丞、尉秩二百石，乡部秩级就不便过高。三百石县所辖大乡，乡部秩级被确定为百六十石，毋乘车乡部仍秩百廿石。乡部出现百六十石，乃是伴随县主官秩级向六百石以下延伸，自身向二百石以下延伸而出现。乡部秩级分层并不完全对应县的等级，而主要对应县令、长的大分界。

西汉前期，乡制变化是由多种秩级的有秩啬夫演变整合为有秩、斗食啬夫二分格局，这关涉“廷—官”模式的发展。前引《汉书·百官公卿表上》记县长吏、少吏秩级分界是二百石，前者由朝廷任命，后者多由长官辟除。秦已有“长吏”概念，也出现“少吏”用语，不过有别于汉，秦代县令秩千石至六百石，丞、尉秩五百石至三百石，乡部秩二百石、百廿石，长吏、少吏的秩级分界实际是三百石。《史记·燕召公世家》云：“王因收印自三百石吏已上而效之子之。子之南面行王事，而哙老不听政，顾为臣，国事皆决于子之。”这不仅反映战国官吏禄秩有三百石之目，而且反映出三百石以上官吏的任命权属燕王；燕国长吏、少吏秩级分界，可能也是三百石。

伴随汉初县令、长禄秩向六百石以下伸展，丞、尉秩级相应出现二百石，长、少吏分界应有所调整，这时产生一个问题：有乘车乡部（二百石）及田、司空禄秩（二百五十石至百六十石）部分秩级同于甚至高于丞、尉（二百石）。少吏禄秩与长吏相当或略高，这在管理中存在不便，不仅影响长吏、少吏行政对接，而且影响吏员迁转、除任。解决办法是调整部分秩级，调整方向是就高不就低。县长吏秩级范围已发展为千石至二百石，长吏、少吏秩级分界相应就会考虑二百石。景武时期官制改革，一度细至四等（二百五十石、二百石、百六十石、百廿石）的有秩被整合为低于二百石的一种——百石。毋乘车乡部秩级也受影响。既然调整后的有秩仅秩百石，那么小乡啬夫禄秩须较有秩再低一级，由此导致乡斗食啬夫的出现。

秦与西汉前期，不论是法律文献，还是行政文书，乡有秩啬夫称谓一般不特别写明“有秩”。西汉中期以后，行政文书中出现“某乡有秩某”、“某乡啬夫某”的分化。这一分化在西北汉简中最为显著，目前所见最早简例分别是本始四年（前70年）“西乡有秩贤敢告尉史”（73EJT24︰262）、始元三年（前84年）“北乡啬夫定世敢言之”（47·3）。尹湾汉简更明确将乡有秩、乡啬夫分列，如整理者命名的《东海郡吏员簿》中记载海西县的情况：“海西吏员百七人……乡有秩四人……乡啬夫十人……乡佐九人。”这反映了乡斗食啬夫的普遍出现。文景至武帝前期的乡啬夫多延续秦及汉初的表述习惯，而昭帝初年已出现乡有秩、斗食的分化。汉直辖郡县的乡斗食啬夫，出现下限应在武帝时期。综上所述，西汉乡啬夫禄秩先后两次下延：有乘车乡部秩级在二百石的基础上向下延伸，出现百六十石，时代为汉初；乡部秩级在有秩整体降低的基础上，再一次下延，从而出现斗食。乡啬夫禄秩下延，第一次与县令禄秩下延同步，第二次随“有秩吏”秩级整体下降而发生。特别是后一次，县令、长秩级没有下延，秩级范围与秩级分界也没有改变，乡啬夫禄秩呈现“绝对降低”。

秦及汉初有秩虽与斗食对称，但本身至少分作四等，如此细致的分等，仅稍后二千石一度分为四等（中二千石、真二千石、二千石、比二千石）可堪比较。禄秩内部分等越细密，行政管理的需求就越强，在禄秩序列中就越受重视。商鞅变法以来，“有秩吏”重要且活跃，而县“有秩吏”主要对应的是诸官有秩啬夫。两汉时，不满万户小县数量增加，比重渐大；户数不满五千的小乡也升至多数，乡斗食啬夫日益普遍。职官省称的变迁也反映这一变化。秦及汉初啬夫省称时，选择省略“有秩”而非“啬夫”，说明有秩啬夫是当时的主要类别；武帝以降，省称分别选择省略“有秩啬夫”中的“啬夫”、“斗食啬夫”中的“斗食”，说明斗食啬夫已成为啬夫的主要类别。前者比重变小，如有涉及，反须交代“有秩”的秩级特征。

啬夫的这一变化，与秦汉国有经济衰落，进而在整个社会经济中的重要性降低有关。背后透露出国家对民众控制力的削弱，以及国有经济中集权倾向的加强。秦及汉初，国家直接掌握较多土地及徒隶。地方官府拥有的国有资源，由此分为两方面：一是物资资源，以土地为大宗；二是劳动力资源，以徒隶为主。前引《秩律》记县重要属吏，乡部之外，主要便是田、司空，正与二者对应。两种资源结合又意味着，官府不仅可以将土地授给百姓耕种，而且自己可以直接经营。当时在田部之外，县还专设田官，直接使用大量徒隶农作。至文帝时期，这一情况发生变化。一方面，文帝以后普遍授田制渐不推行，官府对物质资源的掌控能力下降；另一方面，文帝十三年（前167）刑罚改革，将终身服役的徒隶改为“有年而免”，这不仅是一般意义上的法律变革，而且使官府对国有劳动力的控制减弱。伴随着田制、法制改革及官府对国有资源的控制变化，乡有秩禄秩被整合并降低，乡斗食啬夫随之出现，背后呈现诸官啬夫整体地位及重要性的下降，并进而导致“廷—官”模式发生相应变化。

秦王朝实行较为深入的基层控制，县廷须处理的基层业务也甚为繁多。不过，乡吏人员有限，除里吏外，不少事务还常依靠县拨付的徒隶来完成。如里耶秦简8—673+8—2002+9—1848+9—1897记载，秦始皇三十五年（前212）迁陵县发文要求贰春乡捕鸟取羽为赋，接到命令的贰春乡既未征发黔首，也未差遣吏卒或雇佣他人捕羽，而是向县廷申请调拨徒隶。文帝改革导致地方官府直接且稳定掌握的劳动力日益有限。又如督劝农作，本是县下田啬夫、田官的主要工作。县下诸官变化，不仅可以采取罢省方式，还可以通过合并来实现，王彦辉即提到，武帝以后，“田部、田啬夫、田典等在文献和简牍中彻底消失，而乡啬夫、乡佐、里典等却屡见不爽，这都是田部并入乡部的反映”。此外，在居延新简中，既见“居延都田啬夫丁宫”（EPF22·127、128，EPF22·151）、“都田啬夫丁宫”（EPF22·125），又见“乡啬夫丁宫”（EPF22·324），时在光武帝建武四年（公元28年）。丁宫所任“都田啬夫”、“乡啬夫”时间临近，未标注“守”、“行”，非以本官兼摄他官，也反映出东汉初西北边县田啬夫职掌归入乡部，劝督农作成为乡啬夫的基本责任。武威旱滩坡东汉简记载：

乡吏常以五月度田，七月举畜害，匿田三亩以上，坐□

在西汉初年，“乡部主邑中道，田主田道”，相关事务多由田啬夫处理；到了东汉时，这些事务已由“乡吏”承担。

据秦及汉初简牍记载，县、乡业务联系主要通过令史。令史“直曹”审核乡官业务、监督廪食出给、参与户籍制存，并且可以代理乡啬夫，秩为斗食。作为县廷派出之吏，令史赴乡，以卑临高。乡啬夫多为斗食吏后，禄秩与令史同，共同理务时话语权、主动性不及往昔。秦简日书“可以为啬夫”、“利为啬夫”、“为啬夫，久”等占测内容尚且多见，啬夫是时人企望成为的一类官吏。武帝以后乡吏秩级降低，俸禄微薄，重要性下降，再加上在赋役征派时克扣盘剥，乡政弊端日显，官、民对乡吏都不甚信任，县廷面临如何对基层社会开展更有效治理的问题。面对上述事实，县廷从加强集权出发，没有选择去重振乡的行政组织，而是调整了统治方式，尝试进行更直接的管理。

三、武帝时期掾史出现与东汉孙吴的劝农掾

武帝以后，秦汉乡制多有变迁：一方面，乡啬夫禄秩下延，出现有秩、斗食二分格局；另一方面，为加强统治效能，县更多派遣廷吏直接参与基层业务，监督下级所行，汉代地方后来出现的劝农掾正是这一变动的体现。

劝农掾属于掾史之一种，欲论乡啬夫与劝农掾之关系，我们须先对秦汉属吏制度中掾史的出现问题加以考察。秦代令史无论是在县廷“直曹”，还是外派参与县下诸官工作，仍称令史，秩级不变，也不因此掌有印绶。这在本质上呈现因事差遣性质，可分称“廷内差遣”、“廷外差遣”。睡虎地秦简《效律》有“其它冗吏、令史掾计者”（52）、“司马令史掾苑计”（55）的记载。对此，何四维指出，两处“掾”是动词，是对“计”进行管理，可理解为编制、编写。张家山汉简出现更多“掾”的词例，王伟认为其并非掾史之“掾”，而是动词，为审核、核查、审查义。岳麓书院藏秦简整理者将相关秦简中的“掾”改录作“”，通“录”。周家台秦简《三十四年质日》中有“史除不坐椽曹”（49）的记载，“除”是人名，“椽（掾） ”仍为动词，不宜理解为掾吏、曹吏。新刊秦简涉及“掾”的使用，仍为动词，作审核、核查义，作为属吏名称的“掾”，尚未出现。

《史记》中记秦有“狱掾”官名，睡虎地秦简整理者在注释《编年记》“喜治狱鄢”时，据《史记》记载，认为喜可能是鄢地的狱掾。《史记》记萧何居沛时的身份，三作“主吏”，一作“主吏掾”。里耶秦简记秦迁陵县有“吏曹”，也作“廷吏曹”、“廷主吏”，并见“私进迁陵主吏毛季自发”（8—272），“进书令史毛季从者”（8—1529），“私进令史毛季”（9—509），可见“廷主吏”、“主吏”是值“吏曹”的令史，“主”的意思为负责某项事务。成帝时的尹湾木牍中称师饶为“卒史”、“东海太守功曹”、“东海太守功曹史”，也作“主吏”，他以卒史署曹为功曹史，省称功曹，又称主吏。这一材料明确反映“主吏”实际使用至西汉后期。由此可知，司马迁是以武帝时的称谓习惯来记录秦末职官。曹参为沛“狱掾”也是如此。秦代甚至战国，实际上并无称“掾”的官名。澄清《史记》这一撰述特征，不仅可修订睡虎地秦简整理者的意见，而且显示武帝时已出现了掾史之“掾”。天长西汉墓年代为武帝晚期，所出简牍中出现官职之“掾”，其载“卿体不便，前日幸为书属宋掾使。横请……”应是掾史之“掾”。“掾史”之“掾”遵官制演变“动词习久为名词”的规则，是动词“掾”的名词化。

以往多将掾史与列曹作为一个问题讨论，且有意见以为掾由啬夫演变而来，乃啬夫改称；或认为掾属由亲信私吏发展而来，进而合并旧有啬夫。需要指出的是，列曹设置与掾史出现是两个问题，应加以区分。列曹活跃时间可提前至秦，掾史出现却要偏后。前人有关列曹的诸多分析，实际对应的乃是诸曹掾史的出现问题。

以“列曹”概念统括曹吏、官啬夫及其他掾史，自严耕望起便基本确立。关于界定原因，严氏没有交代，笔者推测，这可能与《续汉书·百官志五》使用郡“皆置诸曹掾史”、县“各署诸曹掾史”的表述有关。而从具体职掌、工作地点、有无印信等来看，武帝以降郡县属吏又可分作门下、曹掾、外部吏、啬夫四类。掾史出现后，县廷因事差遣外派之吏，可称为“廷掾”。郡之“都吏”、县之“廷掾”，又可统称为“外部吏”，与门下、列曹在政治空间上形成内外之分。“掾”的出现，还具有一定的整合作用。其从类别而言不仅对应列曹，还较多涉及廷掾等外部吏，甚至门下、啬夫。

武帝以来，“掾”是某一部门、某项工作负主要文书责任者，代表史类吏员的扩张。仲山茂提到掾、史是卒史、令史等保持原身份就任的等级，即先“为”令史，然后被“署”列曹掾、史，因而有了具体职务；土口史记还提示这“很接近后世散官与职事官的关系”。当然，掾由令史、卒史、属充任，最初级别可能并无变化。特别是秦汉有行政职事者，一般为正秩，有官印。掾史若由“散官”负责某事，担任具体职务，应有官印。然而，曹掾、外部吏同样没有官印，这恐怕并非由“散官”到“职事官”的变化。就县掾史而言，无论是曹掾还是廷掾，皆属县廷内外的因事差遣，背后伸张的依然是县廷权力。西汉中期掾史的发展，与县下诸官地位下降存在关联。县廷为加强管理，更多采取因事差遣属吏的方式。负责具体事项的县吏，又称“某（事）掾”，他们所负职事及权责归属，较令史更为明确。县掾外派，事讫返廷，参与集议。

掾史赴乡，最初并非以取代乡啬夫为目标，更多是治理模式的调整。然随着时间推移，诸官啬夫与史类吏员间力量此消彼长。各种掾参加甚至代替原诸官啬夫处理事务，在“廷—官”模式视角下，这一变化显示县廷组织的扩张，县的集权趋向由此得以加强。武帝以后，地方逐渐出现劝农掾的身影，《续汉书·百官志五》本注曰：

凡郡国皆掌治民……常以春行所主县，劝民农桑，振救乏绝。秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法，论课殿最。

东汉郡守春季行县，劝勉民众田作；秋冬外遣公平吏处理狱事、考课属县。行县本为郡守工作常态，但春季外出劝农，却是东汉郡守代表性作为。简牍所见劝农掾，西汉后期至东汉前期也多是郡级。《续汉书·百官志五》本注又记县劝农掾之置：

诸曹略如郡员，五官为廷掾，监乡五部，春夏为劝农掾，秋冬为制度掾。

按《续汉书·百官志五》本注，郡“诸曹略如公府曹，无东西曹。有功曹史，主选署功劳。有五官掾，署功曹及诸曹事。其监属县，有五部督邮，曹掾一人”，五官掾在郡属吏中排序居前，仅次于功曹史。其中提到五部督邮“监属县”，故“五官为廷掾”的比附，更侧重“署功曹及诸曹事”，即五官掾署曹理事较为灵活。换言之，五官掾、廷掾的内外差遣较多，职掌不是特别固定。对此，严耕望便称廷掾“是亦如郡五官掾职。然则县廷掾实兼郡五官掾、邮督（当作'督邮’——引者注）、劝农等职”。

秦汉县署及早期都官称“廷”，与郡“府”相对。而县外下行、平行文书多称县名，而县内特别县下机构上行文书多称“廷”。“廷掾”在“掾”前特标以“廷”字，体现县吏署某掾代表县廷赴外理事的特征。廷掾“监乡五部”，会在诸乡活动；“春夏为劝农掾，秋冬为制度掾”，又呈现因事差遣属性。此职较早记载见于《史记·滑稽列传》：“邺三老、廷掾常岁赋敛百姓，收取其钱得数百万，用其二三十万为河伯娶妇，与祝巫共分其余钱持归。”太史公应是以汉制比附，但已展现廷掾接触民众、参与地方实务、常在县廷外办公的几项特征。廷掾与都吏尚有差异，是正式职名。走马楼吴简记“掾区光年卌”（叁·4905），而在行政文书中又称区光为县吏、乡吏、乡劝农掾、乡典田掾等。至于“制度掾”所指，学界意见分歧，笔者认为应主要指贼捕掾。

东汉中期临湘县劝农掾的活动，在五一广场东汉简中有所反映。县劝农掾分部，称“左部劝农贼捕掾”、“东部劝农贼捕掾”，与“监乡五部”可相联系。“某部劝农贼捕掾”显示掾史赴乡多有劝农、贼捕同时兼领的。“劝农贼捕掾”之“贼捕”对应游徼、亭长的治安系统。兼领反映县廷遣吏理务，存在乡、亭并顾情形。汉晋之际乡官式微与亭制消亡，由此应放在一起观察。作为外派掾史，劝农贼捕掾没有官印，而是使用私印。廷掾属内、外差遣，不是县下某一组织机构的固定负责人，故无官印而主要使用私印。

五一广场东汉简中，既有桑乡贼捕掾（CWJ1③︰325—1—19、CWJ1③︰250），又有桑乡游徼（2010CWJ1③︰260—5），由此形成“桑乡贼捕掾+桑乡游徼”组合。这提示五一广场东汉简中更为习见的“某部劝农贼捕掾+游徼”之“游徼”是“（某部）游徼”，应是从前省略的缘故。而从“部”名角度看，桑乡仍可对应“某部”，视作“桑乡（部） ”。此外，五一广场东汉简不仅出现“离乡掾”，还出现乡“别治掾”、“别治史”，乡“别治掾（史） ”反映县掾史赴乡，别辟署所办公。东汉掾史赴乡，并不意味着乡啬夫工作完全被廷掾取代。五一广场东汉简多出现乡有秩、啬夫、佐、助佐、小史、干等职官，且乡有秩、乡啬夫基本行用官印。

至孙吴时期，乡吏又有显著变化，吴简所见更多的是乡劝农掾、典田掾。对此，侯旭东认为：“西汉初年规定乡啬夫掌户籍的职责到了三国初年仍在执行，只是啬夫改称劝农掾了，也与东汉乡有秩'掌一乡人’相若。”笔者在之前研究中也曾提到吴简中乡啬夫极其少见，县以廷掾下乡，反映出乡制的衰落及国家对基层社会控制的弱化，乡的管理在汉末三国时期发生由派出机构到派出部吏的转化。而汉晋之际由于县行政权力的向下扩散，里吏行政功能凸显，乡务由廷掾、里魁分担。不过，此前有关孙吴劝农掾的研究，较少与秦汉啬夫、掾史相联系。孙吴初年，乡劝农掾在督劝农作之外，还要接受上级临时指派，去隐核新占民、州军吏及其父兄子弟、陂塘田亩，审实私学。从发展脉络思考，这实际上反映了秦汉掾史差遣特征在孙吴的延续。如吴简中的烝若，曾任期会掾，后来又担任典田掾、都典掾，前者参事县廷，后者多赴离乡。一人先后出任相关职务，显示当时内、外差遣的灵活。此外，孙吴乡劝农掾、典田掾未延续东汉多以“某部”为称的习惯，也未使用“劝农贼捕掾”、“劝农邮亭掾”的称谓，甚至贼捕掾、邮亭掾也很少见。孙吴乡掾并非仅理一乡事务，如区光兼任广成乡、平乡劝农掾，蔡忠任都乡典田掾，并“将中乡、都乡合并处理”，“在行政处理上存在特定的二乡组合”。对此，笔者进一步认为，二乡组合依然可理解为“某部”，循东汉发展线索，县下分部原本应当是稳定的，二乡组合不会随意变动，且“部”名以“部”内诸乡中的一乡来命名。

吴简几乎不见乡有秩、乡啬夫、乡佐，反而是秦汉不属吏员范畴、汉代官制书向来不载的乡书史，却时有出现。据尹湾汉简记载，西汉后期东海郡下属诸乡有的不设乡佐，但不存在只设乡佐而不设乡有秩、乡啬夫的情况。孙吴临湘侯国只见乡书史，暗示旧有乡制的衰落。由上所述，汉、吴县乡行政模式呈现由“曹—官”向“曹掾—廷掾”的发展。

结    语

中国古代基层社会治理与地方行政制度研究，应从源头讲起。通过本文的考察，秦汉“乡官”概念的既往界定可得到适当修订，秦汉县乡组织及行政模式的内涵与发展过程也得以厘清。这一时期制度的设计施行，在中国古代历史上具有重要地位，对于我们认知中古、近代相关制度流变也有所助益。秦汉乡制变迁研究，或能部分改变对中国古代治理模式及基层权力关系的理解，并为重新把握早期中国地方行政的历史意义，提供一些线索。

秦汉时期的乡作为县的派出机构，具有一定特殊性。秦及汉初，乡有“乡部”、“乡官”二称。“乡部”是县下分部的行政区域，同时又是“乡部啬夫”的职官省称。秦汉“乡官”泛指乡吏，也指乡吏所主机构。以往学界使用“乡官”概念，专指吏员身份之外的三老、孝悌、力田等民官群体，不尽符合历史事实。秦汉郡、县、乡的“主官—佐官”构成模式存在差异，相较于郡守“掌治其郡”，县令、长“掌治其县”，乡啬夫职掌不称“治”，事权分散，对县的从属性突出。秦及汉初，乡作为诸“官”之一，与仓、司空设吏一致，同为县廷下属机构，县廷与乡之间的政务运行可称作“廷—官”模式。“廷—官”模式是当时实行基层治理的主要制度架构。县下事务处理中，乡与其他诸官互相配合，乡务在本质上属于县务。

秦及汉初，乡普遍设置有秩啬夫。有秩分等细密，在早期官僚组织中重要且活跃，反映国家曾掌握较多资源，对基层社会具有较强的控制能力。汉武帝时期乡有秩啬夫演变为乡有秩、乡啬夫二分格局，官方调整有秩秩级，取消内部秩级分等，并大幅降低秩级，啬夫群体的重要性开始下降。这一变化亦与官府掌握物力、人力资源的减少有关。乡政弊端由此日显，官、民对乡吏都变得不甚信任。

武帝时期掾史出现，固然体现着史类吏员的扩张，本质上乃因事差遣的逐步发展。掾史之“掾”，不是下属机构的固定负责人，因而无官印而使用私印。“掾”的这一重新界定，可以扩展至对武帝以降中央、地方各种掾史最初设置的理解。某种意义上，差遣这一灵活的任官形式在中国早期王朝已有部分设计及实施。“掾”的因事差遣，反映汉代地方统治方式的重要变化。地方官府没有选择，也没有力量重振啬夫组织，而是加强集权，遣掾理事，尝试更直接地管理地方。这在一定程度上提高了效率，使“廷—官”模式渐衰下的基层事务得到及时处理。然而，临时差遣的推行虽能体现官府权威，但难以实现全面深入的社会控制。此经魏晋南北朝，至隋唐一统，却始终未能真正重建与恢复。两汉官府不断加强集权，力图对基层实行更直接的统治。然而事与愿违，集权措施的推行，反而在一定程度上削弱了自身对乡里的控制。由宋至清，集权日趋强化，然官方尤其是地方官府对基层社会的控制，在一些方面反而不及秦汉，其中原因值得深思。

（作者孙闻博，系中国人民大学国学院副教授）