法官讲法丨新《行政处罚法》新亮点对行政审判的新要求

7月15日，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）正式施行，这是《行政处罚法》自1996年颁布实施以来的首次全面修改。新修订的《行政处罚法》有效总结了行政执法实践经验，丰富完善了行政处罚的基本制度和规则，体现了与时俱进的鲜明特色，多个亮点引发社会公众热议。本文将结合新《行政处罚法》新亮点谈谈对行政审判的新要求。

条文内容新增细化要求行政审判对审查重点和裁判标准进行调整

本次《行政处罚法》的修改幅度很大，法律条文数量增加20余条、字数增加3000余字，其中属于新增条文16条。这些大变化带给行政审判的最直接影响就是裁判标准更明确、审查重点有变化。这就要求一线办案法官及时关注研究新《行政处罚法》的新变化，多学习、多思考、多总结，把握修法精神，及时调整案件办理思路和审查重点，以审判实践推动行政机关依法执法。

以存在委托关系的行政处罚案件为例，原《行政处罚法》对委托制度的规定多是较原则性的规定，对于委托书的内容没有明确规定，法院在审查时多是参照其他法律法规进行审查。新《行政处罚法》第22条对委托书进行了明确的规定，要求委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，应当一事一委托，避免“一揽子”委托。确保委托行为留痕、规范、有据可查。同时，新《行政处罚法》明确要求委托机关和受委托组织应当将委托书向社会公布，便于社会公众知晓了解相关委托行为，保障了社会公众的知情权和监督权，促使行政执法行为规范进行。除此之外，新《行政处罚法》较原《行政处罚法》不同的一点是对于委托组织的资格进行了进一步约束与明确，要求受委托组织应当有取得行政执法资格的工作人员，提高了委托的门槛。这些变化要求法院在审查委托行为时增加审查重点，即委托书是否涵盖法律规定的事项、委托机关和受托机关是否完成公示义务，受委托组织是否有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员。

行政处罚权配置的调整与变化要求行政审判做好延伸审判职能工作

此次新《行政处罚法》的另一大亮点是引入了乡镇街道作为行政处罚实施主体，推动执法重心下移。原《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关实施，把处罚权限制在县级以上，这一规定的原因在于县级以上人民政府及主管部门具有专业人员、专门知识和专业技能，也具有较完善的执法设备和技术条件，但在实践中来看，乡镇和街道作为最基层的政府机关，往往是最早、最直接发现违法行为的机关，但却因没有处罚权，往往造成了“看得见的管不了，管得了的看不见”的突出问题。新修订的《行政处罚法》第24条对乡镇街道作为执法主体进行了规定：一方面，对行政处罚权下放乡镇街道的条件进行了约束，应符合3个条件：基层管理迫切需要、下放的行政处罚权应是县级人民政府部门具有的、乡镇街道能够有效承接。在满足以上3个条件的情况下，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定下放相应的行政处罚权。另一方面，为了保障“放得下、接得住”的效果，要求有关地方政府及其部门不能一放了之，应该加强组织协调、业务指导等工作，同时加强执法监督，完善评议、考核制度。对于不能有效合理行使相应行政处罚权的，应予以收回。

如何做好新制度落地实施的保障工作，要求行政审判工作一方面要做好因行政处罚权下移导致的案件被告变化和收案数量变化的预估工作，另一方面是着力做好延伸审判职能工作，进一步加强府院联系，开展讲法工作；进一步加强对街道、乡镇行政执法工作的指导和监督，切实帮助解决基层法治建设的难题，助力实现“放得下、接得住”的良好效果，力争将更多的矛盾和纠纷化解在基层。

行政执法“三项制度”的引进要求行政审判加大对程序正义的追求

关于行政执法程序的规定，此次修改的《行政处罚法》在保留原有的事先告知制度、听证制度、重大处罚集体讨论和权利救济制度这4项制度的基础上，又增加了行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度3项行政执法程序制度。几大行政执法程序制度贯穿执法源头、过程和结果的全过程，是提高政府治理效能的重要抓手，是落实程序正义的具体体现，更是保障人民群众合法权益的重大保障。

为了实现新《行政处罚法》对于程序正义的追求，作为行政审判法官，在办理案件中不仅要对行政处罚结果的合理性、合法性进行审查，更要对于行政执法程序中的违法点敢于亮剑，以典型个案推动行政执法程序更规范。以执法全过程记录制度为例，新《行政处罚法》第47条首次明确规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执法等进行全过程记录，归档保存。对此，法院在审查行政执法证据时，应审查执法记录的完整性，即整个记录应当覆盖从执法的“起点”，到整个执法活动的结束，不能只有对行政执法有利的记录。若行政执法部门不能提供完整的记录，那么法院就应该依据法律规定对这一执法行为作出否定性评价。

柔性执法相关制度的建立要求行政审判在司法实践中进一步探索与研究

新《行政处罚法》的又一大亮点是强化体现了处罚与教育相结合的原则，展现了行政处罚的价值并非为罚而罚，而是要达到教育、预防的良好社会效果。行政处罚的目的既有对违法者进行惩戒，更有警示潜在的违法活动。新《行政处罚法》第33条就是对这一价值的集中诠释。第33条第1款、第2款明确提出了初次违法可不罚、无主观过错不罚的处理方式。行政机关对于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以采取教育、劝诫的柔性处理方式，对当事人不予行政处罚。同时，对于当事人有证据足以证明没有主观过错的，行政机关在对当事人的举证进行审查后，在符合相应法律规定的情况下，对当事人不予行政处罚。

新增的“首违不罚”“无主观过错不罚”条款规定，体现了行政执法温度，有助于更好实现行政处罚的教育目的。但是该条款规定比较简单，在实践层面中如何把握还需要进行细化与明确。比如在“首违不罚”中，对于“初次违法”如何认定并不明确，初次是指当事人自始就没有实施过违法行为，还是在行政机关查处违法行为前的某个特定时间；比如“没有主观过错不罚”中行政相对人需要对“主观过错”进行举证证明，那么证明应当达到何种程度才能认定不具有主观过错。这些适用中存在的问题还需要进一步明确与研究。目前，只有少数行政处罚领域针对具体的某一违法行为设定了标准，例如国家税务总局已发布《税务行政处罚“首违不罚”事项清单》，但绝大多数领域尚未制定明确标准，这也将成为行政机关和法院在案件办理和司法实践中进一步探索的问题。

《行政处罚法》的此次修改，是对几十年行政处罚工作经验的总结及查漏补缺，弥补了法治的滞后性，适应了当前经济社会发展的新需要。良法还需善治，作为适用法律的司法机关，应了解修法理念、掌握新法变化，以司法实践推动行政执法更加规范、更有温度，保障行政相对人的权利得到有效保障。