运逵·精解读 比例原则在行政处罚案件中的适用

陈敬钟   实习律师

业务四部实习律师，中共党员。擅长领域：合同法律事务、公司法律事务等。

案情简介

2016年，杭州市西湖区市监局在行政执法过程中发现杭州市西湖区“方林富炒货店”在杭州市西湖区西溪路78号从事食品经营活动,并在其经营场所内对外发布广告。广告中使用了“最好”、“最优”、“最香”、“最特色”、“最高端”等绝对化宣传用语,该局认为其行为违反了《中华人民共和国广告法》第九条第（三）项之规定，因此对其作出：责令停止发布使用绝对化用语的广告，并处罚款20万元的行政处罚。处罚送达后，该店经营者方林富不服,向杭州市市监局申请行政复议。2016年8月10日杭州市市监局作出复议决定，维持西湖区市监局的处罚决定。2016年8月19日方林富遂向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销处罚决定及复议决定。2018年5月21日经法院审理判决变更罚款数额为10万元并撤销复议决定。

关联法条

《中华人民共和国广告法》（2018修正）

第九条：广告不得有下列情形：

（一）使用或者变相使用中华人民共和国的国旗、国歌、国徽，军旗、军歌、军徽；

（二）使用或者变相使用国家机关、国家机关工作人员的名义或者形象；

（三）使用“国家级”、“最高级”、“最佳”等用语；

（四）损害国家的尊严或者利益，泄露国家秘密；

（五）妨碍社会安定，损害社会公共利益；

（六）危害人身、财产安全，泄露个人隐私；

（七）妨碍社会公共秩序或者违背社会良好风尚；

（八）含有淫秽、色情、赌博、迷信、恐怖、暴力的内容；

（九）含有民族、种族、宗教、性别歧视的内容；

（十）妨碍环境、自然资源或者文化遗产保护；

（十一）法律、行政法规规定禁止的其他情形。

第五十七条：有下列行为之一的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件：

（一）发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的；

《中华人民共和国行政处罚法》（2017修正）

第二十七条：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

案件分析

杭州市西湖区市监局对“方林富炒货店”处以20万元罚款，根据比例原则要求，20万元的罚款数额应与罚款的目的相适应。《广告法》第一条规定：“为了规范广告活动，保护消费者合法权益，促进广告业健康发展，维护社会经济秩序，制定本法。”由此可见，西湖区市监局因“方林富炒货店”发布的广告使用“最好”、“最优”、“最香”、“最特色”、“最高端”等绝对化用语，对其处以20万元罚款的目的应是为了规范广告活动，保护消费者合法权益，促进广告业健康发展，维护社会经济秩序。但西湖区市监局实施行政处罚行为所采取的手段，即使依据《行政处罚法》（2017修正）第二十七条第一款规定，适用从轻处罚，将罚款数额裁量确定为《广告法》规定的20万元最低限度，也与罚款的目的并不相适应，违反了比例原则。

首先，虽然“方林富炒货店”发布的广告使用绝对化宣传用语，但其只是个体工商户，在店里发布广告，且广告持续时间较短，设置展示柜仅一个月时间，外墙广告仅3天。其发布广告的影响力和影响范围都较小，并未对广告业造成乱象，客观上对市场秩序的扰乱程度也较轻微，同时对炒货同行业也未严重贬低，违法情节较为轻微。其次，其发布的广告针对的是大众比较熟悉的日常炒货，对于日常炒货的口感、功效，消费者一般都能较为“理性”地评价，“最好”、“最优”、“最香”、“最特色”等绝对化宣传用语，刺激消费者购买心理作用应是较为弱的，产生的误导也不会很大。再次，西湖区市监局作出的20万元罚款与2016年、2017年杭州市人均工资相比较，对“方林富炒货店”个体工商户来说也是畸重的。所以罚款数额超过了罚款目的所需要保护的法益，并未尽可能地使“方林富炒货店”的损失减少到最低限度，违反了比例原则，在处罚数额的裁量上存在明显不当。

综合上述分析可知，西湖区市监局对“方林富炒货店”处以20万元的罚款畸重，不符合比例原则的手段和目的必须对称和相适应，处罚数额的裁量上存在明显不当。法院正是基于此才作出变更判决，将罚款数额变更为10万元。从另一方面来讲，在行政诉讼中，法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查，并依法作出裁决。“明显不当”实质上是对被诉行政行为的合理性进行审查，是一种监督行政裁量权行使的司法审查标准，但法院应当对行政裁量给予必要的尊让。所以法院对变更判决仍应当是谨慎地运用。