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近日 ，笔者在办理一起行政协议纠纷案件时，因案件各方对《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第二十八条理解及如何适用问题观点不同，由此笔者对《行政协议解释》第二十八条的理解与适用进行了深入研究，在此予以分享。 一 案情介绍 2007年原告与被告A签订《租赁合同》，约定由原告租赁涉案南、北两个片区土地进行开发经营；2012年因政府规划建设需要被告B与原告签订了《资产收购协议》，收回了涉案南片区土地并对原告的损失予以补偿，北片区继续由原告经营；2017年因开展黄河综合治理工作，被告A决定收回涉案北片区土地并给予补偿，同时被告B委托第三方机构对原告在涉案土地的实物资产进行评估审定。2019年11月C区综合执法局对原告在涉案土地地面附着物进行了拆除，但各被告均未向原告进行补偿，笔者代理的原告遂诉至D市中级人民法院。在审理过程中，法院及各方当事人对在2015年5月1日之前签订的协议如何审理，应当按照民事诉讼案件,还是按照行政诉讼案件审理产生了争议。 D市中级人民法院认为D市政府为公共利益需要，依法行使行政公共管理权，收回承包地和对承包地内的鱼池及设施进行评估补偿属政府占主导地位、行使行政公共管理权的行为，并非民事活动中按照民事活动双方当事人意思自治的原则达成的解除合同、在平等自愿的基础上经协商而达成补偿协议，故本案不属于民事受案范围，驳回了原告的诉请。 原告认为2020年1月1日起施行的《行政协议解释》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”2012年5月6日，被告B与原告签订的《资产收购协议书》约定，涉案土地北片区继续由原告经营管理，政府另有规划用途时，原告保证立即退出，相关费用双方另外协商解决。该协议系政府为实现公共服务目标，与原告协商订立的具有行政权利义务内容的协议。此后，原告再未与政府相关部门就涉案土地北片区签订过协议。因此，原告依据《资产收购协议书》中有关涉案土地北片区的相关约定，提起本案诉讼，法院应当予以受理。 原告不服一审裁定，上诉至E省高级人民法院，E省高级人民法院认为一审法院以不属于民事诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉，适用法律错误，原告上诉理由确实充分，依法应予纠正。 目前该案已被发回D市中级人民法院重新审理，正在办理当中。 二 《行政协议解释》产生的背景 2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，自2015年5月1日起实施。在2014年这次修改中，将行政协议纳入行政诉讼受案范围。为正确适用修改后的行政诉讼法，2015年4月20日最高人民法院制定行政诉讼法《适用解释》，其中，与行政协议相关的条文数量最多，共六条（第十一条至十六条）。行政协议具有其特殊属性，即行政性与协议性相结合，因此审理行政协议案件与一般行政行为较为不同。故此，行政协议司法解释与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》同时立项。鉴于该《行诉解释》并未对审理行政协议案件的相关问题作出规定，而是将其纳入专项司法解释计划即制定《行政协议解释》。2019年11月12日，最高人民法院审判委员会第1781次会议讨论通过了《行政协议解释》，并于2019年11月27日公布，自2020年1月1日起施行。 三 《行政协议解释》第二十八条内容 《行政协议解释》第二十八条规定：2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。 四 行政协议的定义 行政协议是行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。从行政协议的定义来看，行政协议应当包括：主体要素-行政机关与公民、法人或者其他组织；目的要素-为了实现行政管理或者公共服务目标；意思要素-协商订立；内容要素-具有行政法上权利义务内容。 五 《行政协议解释》第二十八条的具体适用方法 1、2015年5月1日之后订立的行政协议引发纠纷的法律适用 2015年5月1日之后签订的行政协议订立及引发纠纷均发生在新行政诉讼法实施之后，不存在实体和程序问题的“新旧”之分，应当适用行政诉讼法及《行政协议解释》。笔者研究认为应当对《行政协议解释》二十八条中“行政诉讼法及本规定”作广义理解，包括行政诉讼法及其司法解释，同时在适用新行政诉讼法及其司法解释时，应当包括根据其条文规定的法律适用规则所需适用的其他法律规定，如民事诉讼法、民事法律规范等。笔者认为，无论将行政协议纠纷归类于民事争议还是行政争议，都应当适用行政实体法。因此对于新行政诉讼法实施后签订的行政协议，实际上实体法未发生改变的，新法与旧法在适用时没有区别。新行政诉讼法实施之后实体法发生改变的，根据实体从旧原则，适用行政协议订立时的实体法。 2、2015年5月1日之前订立的行政协议引发纠纷的法律适用 2015年5月1日之前签订的行政协议，行政协议纠纷发生时存在相应规定的，应当适用当时的规定，适用规则与2015年5月1日之后订立的行政协议法律适用规则相一致。但是《行政协议解释》第二十八条中“当时的法律规定”实际上并不存在相应的明确规定，在2015年5月1日前并不存在关于行政协议的法律法规或司法解释。关于类似行政协议纠纷的受案范围的规定最早是来源于最高人民法院的相关司法批复，《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）以及《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律的解释》（法释〔2005〕6号），将国有土地使用权合同纠纷和农村土地承包纠纷两类具备行政协议特征的纠纷界定为民事纠纷。此后在司法实践中出现与行政协议类似的纠纷时也按照最高人民法院司法批复的精神纳入民事诉讼受案范围进行审理。尽管如此，并未绝对排除在行政诉讼受案范围外。因此笔者认为，对于新行政诉讼法实施前订立的行政协议引发的争议，不论是按照行政案件还是民事案件受理的，都是合法有效的。 综上所述，笔者认为在新行政诉讼法实施前即2015年5月1日前订立的本质性质为行政协议属性的协议纠纷的法律关系与新行政诉讼法实施之后的并无实质不同，当时法律没有规定并且也没有可以参照的规定时，可以选择适用新行政诉讼法订立后的法律规定。也就是说《行政协议解释》第二十八条第二款在具体适用时，穷尽当时规定未找到相关的法律依据之后，则应当适用新行政诉讼法及《行政协议解释》。 |
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