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官僚选用黜退，又是专制君主对职业官僚队伍的不断组织和更新，旨在解决行政管理主体的人员构成、能力素养、新陈代谢等课题。考课、监察等是官僚组织自身整肃的重要机制。历代的政绩考课、行政监察、遣官巡察、严刑峻法惩贪及道德伦常节制等举措，曾经对整饬吏治和克服腐败，发挥了很大作用。但官僚统治秩序的周期性破坏又是无法遏止和避免的。 一，官员的更新 国家机器在其运转过程中，需要对行政人员不断地更替，老病、劣质的官员需要免退，代之以新的成员。这一切需要在国家机器运转过程中不断地进行。对官僚队伍的这种管理，或可称之为“更新”。官员的更新，主要解决两个问题： 第一，是官僚队伍的质量。 质量包括两方面内容：一是官员的行政能力，即所谓“才”；一是官员的禀性操行，即古代所说的“贤”，或称之为“德”。 第二，官员的数量。 量少，不能满足实际行政需要；量大，则造成机构臃肿、冗员，不仅影响行政效率，而且加重政府财政负担。 为解决上述问题，我国古代形成了一系列制度与措施，主要可归结为选任与黜职退休制度。 1，选举方式 官员的选举方式繁多，主要不外以下数种：察举征辟、科举、世荫、捐纳、流外入流。 （1）察举征辟制 这种制度主要实行于秦汉至隋以前。 所谓察举，是指中央的三公九卿、地方的郡守等高级官员，根据他们的考察，把所发现的品德高尚、才能突出的平民或低级官吏推荐给朝廷，授以官职或安排更重要更高级的职位；皇帝征召做官称为“征”，官府长官请人充任僚属叫“辟”。 （2）科举制。 科举制是隋唐以后至清末所实行的选官方法。科举，是通过分科考试，对取得一定资格如举人、进士等的士人授予官职。 （3）世荫。 世荫是指有功勋和较高官位者，其子弟或其他亲属可受优待而得官，但不是某一官职的世袭。受荫者入仕，一般不直接授以掌理政务的官职，或者先入官学学习，然后考授职务。 （4）捐纳。 捐纳就是卖官，又有“赀选”“纳赀”“赀算入官”等多种叫法。捐纳一般是在财政拮据时采取的措施。 （5）由流外吏员中选拔。 流外吏员，是指在各级衙门中从事一般事务性杂职的国家职员，他们不属于国家正式职官。 纵观当时的选官途径，大致是秦汉以后以察举征辟为主，隋唐以后以科举为主，其他如荫子、捐纳、吏员入流等只不过是“旁途”支流。 2，选用较高质量的官员 每一王朝建立之初，政权的“纳新”主要解决的是量上的需求。对官员质量的要求，则是选官制一贯的而且是最基本的内容。 察举征辟的制度化，彻底打破了世官制下少数贵族世家对高级官职的垄断，大大开拓了选取人才的范围。 与察举征辟制相比，科举制有如下特点： 一，它建立了应试入仕者与政权的直接关系，从制度上讲避免了“唯亲、唯势”而不“唯才”的弊端； 二，选取录用以考卷成绩为标准，带有一定的客观性与科学性； 三，社会成员不论门第出身，打破了门阀世族的垄断，扩大了选才的范围。 科举制之所以能够选拔出较有才学的士子，得益于实行多层甄拔的制度。以科举制高度完善的明清时期为例，秀才考举人的录取率仅为百分之一左右，举人再考进士的录取率大约为三十分之一。 3，官员的黜退与致仕 为保持官僚队伍的生机，保证国家机器的行政效率，就必须淘汰一些老病或因德、才等原因不能再继续胜任工作的官员。这种“吐故”，还关系到减少官僚队伍成员的数量，避免形成冗员。因此，吐故也就成了官僚政体中的一项经常性的制度。这项制度，我国古代称之为“致仕”，或称“休致”，即今天所说的退休。另外，对某些官员的罢黜也可包括在内，合称为黜退。 致仕，古人解释，“致仕，还禄位于君”，也即卸职，将官职交还到君主手中。我国古代是以七十岁作为官员的退休年龄。古代官员致仕一般并不强制性地推行，而是官员自动申请。而且，尽管官员已年老不能胜任职务，但因此被君主解雇，总显得不近人情，不符合“尊贤”之义。所以由臣下主动申请，便成了常行的惯例。我国古代把这种形式叫“以礼致仕”。 我国古代对致仕官员实行多种优待措施，主要有： 一，予俸禄。比如对退休官员，按退职前的官俸给半俸或三分之一； 二，赏赐。官员告老还乡时，恩赐钱物、宅第等； 三，原品休致与荫子。保有尊贵的身份和优越的等级地位，享受免徭役等特权，妻、子还可得到封赠或恩荫； 四，礼遇。退休后，仍有机会享有各种荣誉、赏赐及优待。 致仕为士人所崇奉，并把是否按时退休看成是廉耻与否、能否保全节操的道德问题。那些不肯致仕者则常常受到人们的嘲讽。官僚士大夫中形成的这些观念，是对那些贪恋职权应退不退的官员的一种制约。 4，官僚系统更新机制中的弊端 （1）选举制的弊端 察举征辟制的严重缺陷，在于选评权掌握在个人手中，带有一定的个人主观性，以致成为官员营私、结党的工具，东汉时期形成的官宦世家、大官僚的“门生故吏遍天下”，正是这种弊端的产物。 科举制在一定程度上克服了这些弊端，但它的明显缺点，是选人仅凭考卷成绩，而不考察德行、禀赋、社会经验等因素，而且科考的内容又非常狭窄，并不能鉴别出行政、“治民”的能力。学非所用，不少科甲出身的官员，在行政中不得不雇请幕宾，依靠吏员。所以当时即有人评论：“良吏不专在甲科，甲科未必皆良吏。” 扩大考卷以外的参考内容，必然增加评判的主观性，使选官者得以上下其手。科考尽管仅凭试卷成绩，但它毕竟是通过平等竞争层层选拔而择取最优等的学子，入选者最起码都具有出色的处理公文的基本技能，具有一定的客观性，排除了那些凭借关系而想挤入仕途的不学无术之徒。至于科考内容之所以局限于孔孟经学，是因为统治者本来的目的就是使他们成为王朝、皇帝的忠臣。即使以经书取士，在今天看来虽然学非所用，但这一做法一直延续到清末。 在腐败的王朝政治体制下，以其他途径选入的官员，也并不能保证其清廉。当官与发财是同一语，是官场的普遍现象。 （2）冗官问题 “冗官”是大多数王朝自中期以后都会遇到的问题，以唐宋两朝最为突出。官吏冗滥，不仅造成官僚机构人浮于事、政务废弛，而且靡费国家钱粮，加重财政负担。而且，由于“官多扰民”、“官多害民”，还常常激化社会矛盾，影响到国家的治乱兴衰。 造成官冗的原因主要在于输入过量，吐故不力。造成官员输入过量的主要原因，是正常选举之外的滥加封授和选任，主要是为了加强皇权及中央集权、笼络官员和臣民等。吐故不力，主要在于致仕制度的软弱性与不完善，没有实行强制退休的制度。 （3）官的价值 官，本来只是一种国家行政管理的职位而已。但在有人治而无法治的古代社会中，官集名、利、权为一体，具有极高的价值，才会受到广泛的追捧。而且一旦得官，除非被罢免或勒令致仕，就可以一直拥有这样的价值。这就是冗官产生的必然性。封建统治者也在奖励功臣，笼络官员，解决财政问题，强化皇权中，即利用了官的价值，却又同时在制造着冗官。 官的价值性，使它成为统治集团内部进行权、利分配与再分配的物品，裁抑冗官就必然触动相当一部分官员的权利，遭到这些人的极力反对。所以每当冗官严重，不得不采取裁抑措施时，往往是以失败而告终。 根治官冗，只有取消附加在官位上的种种特权，使它成为纯粹的服从于行政需要的公职，一种只领取俸禄——工资的职业，健全法制，使官无法以权谋私，而这两点在古代社会中是根本不可能做到的，这就决定了冗官问题成为官僚政体无法克服的痼疾。 二，官僚的考课监察 古代官僚政治形成了一套比较成熟的整肃自身统治秩序的机制。具体内容包括：政绩考课、监察纠劾、严刑峻法惩贪、临时遣使巡察、伦理道德节制等。 1，政绩考课与官员的奖惩 考课，又称考绩、考功、考成，是指按照一定的标准对官吏行政业绩进行考察和督课，并给予相应的奖惩。古代官僚系统的考课，大体包括考课标准和考课方式两部分内容。 （1）考课标准 秦汉至明清的官吏考课标准在道德、才能、劳绩、年龄等方面各有侧重，而且常常根据官吏不同的职务及职事分别制定。考课标准大致经历了一个由重道德到重实效，由繁杂到简要的演化过程，多贯彻以实际政绩优劣为主，任职年月长短为辅的原则。 （2）考课方式 历代官吏考课方式主要是逐级考核，朝廷总揽，即上司官员递次负责下属官吏的政绩考核，在此基础上朝廷又有专门官署统一掌管全国的官吏考课。 （3）考课的效用 考课可以对官吏发挥督促、约束、鞭策激励的效用，减少了腐败。 考课和行政号令相辅，能够强化上司的权威和属下的服从，保证古代官僚机器的以上驭下、正常运转。 2，古代政绩考课存在明显的局限性或弊端。 第一，就考课标准条例而言，空泛的、道德性的内容较多，具体的功效性的较少。 第二，政绩考课和叙用升迁有时脱节。有一些朝代，如宋代的“磨勘”，主要看重任职时间。官吏任职，不求有功，只要无大错，任期届满，就可以升迁。 第三，由于官场自身腐败，考课常常走过场和流于形式。 第四，由于官吏上下其手，或从印象出发，考课常常带有随意性，而与客观情况相背离。 3，行政监察 古代官僚政治体系中的行政监察是相当成熟和高度发达的。它具有三个鲜明特征： 第一，依附于皇权，进行垂直单线式的监察活动。 第二，监察活动及组织，独立于行政系统之外。 第三，监察官品秩卑，权势重。 行政监察是实行古代法制，整饬吏治，督促各级官吏恪守纲纪的有力措施，有利于皇帝对官僚机器的有效控制。但古代行政监察也存在受制于皇帝、陷于党争、劝谏皇帝不足、忽视胥吏劣迹等局限性。这一系列局限，都来自君主官僚体制本身，几乎是无法改变的，故不可能从根本上消除官僚政治中的弊端和丑恶。 4，临时遣官巡察 临时遣官巡察，主要指朝廷在正常的监察和行政隶属体系以外，临时派遣“钦差”官员，不定期地巡察各地。这种巡察也是整饬吏治的一种补充手段。 三，官场周期性动乱 官僚统治秩序的周期性破坏，是传统王朝周而复始兴衰大势的组成部分，也与地主土地占有制周期性土地兼并规律几乎同步。 历代官僚统治秩序严重破坏的主要表现有四： 第一，机构重迭，效率低下。 第二，官吏贪墨，贿赂公行。 第三，枉法徇私、苛政虐民。 第四，朋比林立，党同伐异。 秦汉以降君主官僚政治体系内存在三个基本矛盾：行政权力支配一切与官僚机构自我膨胀的矛盾，官僚分职任事与皇帝极端独裁专制的矛盾，皇帝与官僚及官僚队伍内部权力、财产分配的矛盾。 基于此，我们进一步探讨出现官僚统治秩序周期性破坏的三个原因。 第一，官僚统治秩序的周期性破坏，是该体系内固有矛盾发展和逐渐激化的产物和表现。 第二，整肃机制治标不治本。 第三，缺乏更科学更有效的制约机制。 总之，由于上述三个基本矛盾的普遍存在及其在每个王朝中期的发展和激化，官僚统治秩序的周期性破坏，遂不可避免。 |
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