行政协议非诉执行制度是指行政机关为实现行政管理目标和行政相对人签订行政协议后，行政相对人未按该行政协议约定履行义务，行政机关以催告书、行政决定书的形式要求相对人履行协议但其仍未履行，且其也未在法定期限内提起行政复议或诉讼的情形下，行政机关向法院申请强制执行该行政决定书以确保协议内容的实现，法院依法对该申请进行审查并根据情况进行强制执行的相关制度规定。本文的行政协议指行政机关为了实现行政管理目标或者公共利益，与行政相对人协商达成的具有行政法上权利和义务关系的协议。
我国2014修订的《行政诉讼法》第22条规定了法院应受理的行政协议争议案件类型，即行政相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，可以向人民法院提起诉讼。但是该法并没有明确规定在行政相对人违约时，行政机关应当如何寻求救济或采取行动。我国《行政强制法》第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”但该条规定只规定因相对人不履行“行政决定”可向法院申请强制执行，并未明确规定“行政协议”是否能作为一种“行政决定”而适用该条规定;对此实务界和理论界曾有不同看法和做法。有认为行政协议本质是行政行为或行政决定，可据此直接申请法院强制执行；也有认为行政协议不具有强制性等原因而对此持反对意见的。直到2019年12月最高人民法院公布《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第24条规定“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”这明确了行政机关可将行政协议的内容转为书面行政决定后再依该决定向法院申请强制执行的制度安排，行政协议的非诉执行制度由此正式确立。
但该非诉执行制度仍涉及以下一些典型的争议问题：第一，行政协议不能直接成为行政机关向法院申请执行的执行名义（或依据）的原因何在？即行政协议作为执行名义与行政决定作为执行名义有何本质区别？将行政协议转变为行政决定后再作为执行名义是否改变了这些本质区别?第二，考虑到这些本质区别，现有法律规定的对行政决定非诉执行的审查标准能否适用于行政协议的非诉执行？第三，由于加入了从行政协议到行政决定的转化程序要求，现有法律对行政协议非诉执行的申请程序规定是否符合合法性和合理性要求，是否需要进一步的制度改革来实现立法目标？本文将进一步讨论这些问题。
首先，行政协议非诉执行要解决的就是行政机关应当以何名义或依据申请法院非诉执行，即执行名义或依据问题。如前所述，2019年《行政协议司法解释》规定了执行名义应当是由行政协议内容转化而来的行政机关的书面行政决定，包括该决定所要求执行的协议内容（通常是作为协议一方的公民、法人或其他组织所应承担的协议义务）。一直以来，学界对此执行名义问题存在以下争议：
有观点认为，可以行政协议作为执行名义直接申请法院的非诉执行。原因有二：其一，行政决定之所以可用来直接申请法院非诉执行，是其将抽象的权利义务进行具体化。而行政协议也给双方都设立了行政法上的权利和义务，具有具体化、实在化的内容。其二，行政协议的签订是为了进行便捷和高效的行政管理活动，同时也是行政机关和相对人自由协商、意思自治的产物，所以在一方不履行协议或者违反协议规定时，应尽快启动对守约方的法律保障。因此，在相对人不履行协议约定的情况下，行政机关将行政协议作为执行名义申请非诉执行，这是最有效率、最可行且最符合立法目的的路径选择。
相比较，反对观点认为不宜将行政协议作为执行名义直接申请法院的非诉执行。理由如下：第一，我国《行政强制法》第53条明确规定，行政机关请求人民法院进行强制执行的执行名义必须是行政决定。第二，行政决定是行政机关单方作出的意思表示，行政协议是基于行政机关和相对人的双方合意而形成的，在任何情况下都不能认定为行政决定。如果以行政协议当作执行名义就直接无视了行政协议的双方契约性的特点。如果默认行政协议可被强制执行，行政机关就有可能利用优益权压制行政相对人，就会进一步削弱行政协议预期的效能，使行政协议的契约性空有虚名。第三，在通常情况下，行政行为或决定一经生效，行政法上的权利义务关系就已明确，且有了可以执行的内容。而行政协议关系中，予以执行内容尚不明确，直接作为执行名义缺乏法律依据。
另有观点认为：不能将行政协议直接作为执行名义，但是可以通过将协议转换成行政行为的方式，将该转换后的行政行为作为执行名义。具体而言，行政机关可以使用《行政强制法》规定的“催告程序”来将行政协议转为行政行为并作为执行名义。催告是以书面形式作出的，载明了作为协议一方的行政相对人的具体权利义务，且催告程序也是申请非诉强制执行必经的程序。《行政强制法》第53条、第54条、第55条规定，行政协议完全可以转换为“催告”形式的行政行为。但也有反对意见认为：催告是一种程序性行政行为，目的在于督促相对人自觉主动履行义务，降低行政管理成本；其是不能创设权利义务的告知行为，本身不产生新的权利义务关系和法律后果，也没有可执行的内容，不能作为执行名义。
本文认为，上述观点通过讨论行政协议和行政决定（或具体行政行为）的区别和相同点并进而分析行政协议能否作为执行名义，但多数区别并非足以支持法律对这两者能否作为执行名义进行区别对待。即使上述提到的一些区别能解释行政协议不应成为执行名义，行政主体也可以轻易地将行政协议转换为行政决定并将其作为执行名义。具体可从以下几个方面解释：第一，行政协议的契约性特点并非行政协议不能作为执行名义的充分理由。相反，前述契约性的特点使获得相对人同意的行政协议比行政主体单方的行政决定更容易被相对人认可，更容易获得执行从而更应该作为执行名义。行政协议的契约性特点还意味着行政机关在一定程度上放弃高权地位和改变原有通过单方命令手段来控制相对人的做法，将行政协议作为执行名义也表明行政机关更愿意“以德服人”和“以理服人”而非“以权压人”。第二，行政协议通常已为行政相对人设定具体和确定的权利义务，在相对人违约时仅需行政主体根据违约的具体情况适用相应的违约责任条款即可快速形成相应的行政决定作为执行名义。虽然上述一些观点仍可以行政相对人违约时应承担的具体义务在具体行政决定作出前尚未确定为由持反对意见，但行政机关可根据相对人的违约情况迅速转化该行政协议为追责的行政决定。特别是，这样的转化安排程序可由行政机关自行快速做出，并与前述的催告程序相独立，所需的行政成本并不太高且不会给相关方施加新的遵守成本，对行政效率的影响也极为有限。第三，虽然催告程序是申请非诉强制执行的必经程序，但将行政协议的约定转化为行政决定中相对人的具体义务本质上无需通过催告程序，催告程序所使用的催告文件也无法单独成为执行名义。如前所述，催告是一种程序性行政行为，目的在于督促相对人自觉主动履行义务，降低行政管理成本。立法者应考虑如何设置催告程序及相关程序以降低行政管理成本和提高行政效率。
如前所述，上述观点提出的行政协议和行政决定的区别似乎不足以支持法律对这两者能否作为执行名义进行区别对待，因而有必要进一步深入分析行政协议如能作为执行名义与行政决定作为执行名义的本质区别。从法律经济学角度，分析行政协议作为执行名义与行政决定作为执行名义这两种制度安排的本质区别，主要看这两者在解决代理人问题上有何不同作用。行政法的经济学分析主要是围绕着代理人问题而展开的。所谓的代理人问题是指，因为代理人有着更丰富和更好的专业知识技能，为了完成代理任务，被代理人会授予他们的代理人一定范围的自由决策权,但是代理人有可能利用该自由决策权来服务自身的利益而非被代理人利益而导致的问题。在行政法领域，行政机关和人民(或权力机关)之间存在着这样的代理和被代理的关系。行政机关是人民的代理人，有可能存在为了自身利益而不顾被代理人的利益（即人民利益或公共利益）的情况。本文认为：行政协议作为执行名义的制度安排可能会比以行政决定作为执行名义的制度安排更难以解决代理人问题。原因在于：当行政协议作为执行名义时，作为缔约主体的行政机关和缔约相对人的权利义务除根据法律、法规和规章设定外，还有很大部分内容来自于缔约双方的约定。这些内容的约定没有受到立法程序中关于公众参与程序和立法机关备案审查程序的控制，也往往没有协议内容公开和相关程序的要求。缔约相对人不仅可以商业秘密等理由要求行政机关不予公开有关缔约过程和结果的相关信息，还可通过缔约谈判和履行等机会直接影响行政主体，可能使该行政机关本应代表（理）的全部或部分人民利益被忽视，即前述代理人问题更难以解决。相比较，行政决定作为执行名义时，除该行政决定是完全根据行政协议的内容转化而来的特殊情形外，该行政决定的内容主要是适用法律、法规和规章的规定，而法律、法规和规章的制定程序则有严格的公众参与程序、公开程序和备案审查程序的要求，能更好地体现公共利益从而更好地解决前述代理人问题。
进一步的问题是，行政协议转变为行政决定后再作为执行名义是否改变了这些本质区别，更好地解决了代理人问题？如前所述，《行政协议司法解释》明确了行政机关可将行政协议的内容转为书面行政决定后再依该决定向法院申请强制执行的制度安排。但这样的转化安排仅仅将需承担违约责任的相对人的权利义务进一步具体化，并未没有采用立法程序中关于公众参与程序、公开程序和立法机关备案审查程序的具体控制。行政协议缔约双方主体以外的第三方组成的公共利益，特别是该行政机关本应代表（理）的全部或部分人民利益，也就可能难以被行政机关充分认识和代表，故无法更有效地解决代理人问题。
前述《行政强制法》第53条要求没有强制执行权的行政机关对其行政决定的非诉执行申请需在行政相对人于法定期限内未申请行政复议或行政诉讼且又不履行行政决定时提出，且需在行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼的期限届满之日起三个月内提出。此外，该法第54条还规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”不难理解，该行政决定本身也确定了履行期限。这里的催告程序是在义务人在行政决定所确定的履行期限届满后仍不自动履行义务时，行政机关书面通知义务人应立即履行义务，并告之如义务人仍不履行义务将面临的不利后果和强制执行的方式。在催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关才可向法院申请。根据最高人民法院行政强制法研究小组的解读，“催告书送达时间，于法定的复议或诉讼期限没有关系。行政机关既可以在法定的复议或起诉期限届满后实施催告，也可以在这两项期限未届满之前实施催告。”一般情况下（可能有特殊情况，即特殊的起诉期限也可能比复议期限要短），申请复议和提起行政诉讼的期限分别是自知道或者应当知道作出该行政行为（即行政决定）之日起六十日内和六个月内提出。本文认为：为了提高行政效率，催告书的送达应在于申请复议和提起行政诉讼的期限届满之日的10天（工作日）前。由于一般情况下，提起行政诉讼的期限届满之日较申请复议的期限届满为晚，催告书应在行政决定送达之日起六个月期限届满之日的10天（工作日）前送达，即应在从行政决定送达之日起往后推6个月再往前推10个工作日的前一天送达催告书。这样的安排就能使上述行政决定在提起行政诉讼的期限届满之日同时满足催告书已送达十日的要求；如果相对人此时还没有履行义务，行政机关就能够向人民法院申请强制执行，用最短的时间推进到由法院来主导的非诉执行程序之中。
相较而言，《行政协议司法解释》要求行政机关经催告程序将行政协议的内容转为书面行政决定后再依该决定向法院申请强制执行，将会使得行政机关向法院申请非诉执行的最早时间有一定程度的拖延。具体而言，《行政协议司法解释》第24条规定：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”这里催告程序的适用往往意味着行政机关为义务人在原届满期限（行政协议设定的第一个履行期限）之后重新设定一个自动履行的期限，本文称为第二个履行期限。只有当义务人在这个第二个届满期限内仍不履行时，行政机关才能作出要求其履行协议的书面决定。此时，该书面决定又将设立一个新的履行期限，本文称为第三个履行期限。除了这第三个履行期限外，行政机关向法院申请强制执行还需在公民法人或者其他组织收到其书面决定后法定的行政复议或行政诉讼期限届满之日起才能提出。一般而言，这第三个届满期限都早于这里所指的申请复议和提起行政诉讼的期限，因为申请复议和提起行政诉讼的期限分别是自知道或者应当知道作出该行政行为（即行政决定）之日起六十日内和六个月内提出。也就是说，申请复议和提起行政诉讼的期限届满之前，该书面决定所要求的相对人自动履行的第三个履行期限一般也早已届满。
《行政协议司法解释》规定的行政协议非诉执行的程序不同于《行政强制法》第54条的规定。根据《行政强制法》第54条，行政决定的作出是在催告之前。但《行政协议司法解释》规定的行政协议非诉执行程序中的催告程序却在作出行政决定之前。除了可能与《行政强制法》相抵触带来的合法性问题外，《行政协议司法解释》的程序安排将使行政机关作出行政决定的时间延后，至少在前述第二个履行期之后，进而导致行政机关可向法院申请非诉执行最早时间也因此延后。这样的程序安排既降低了行政效率，也未能给行政机关和法院更多的时间来审查该行政决定以减少其错误率。为了提高行政效率，本文建议将《行政协议司法解释》规定的催告程序移到作出行政决定之后。同时，可在行政协议规定的履行期限届满前即作出转化该协议的行政决定，且可规定该行政决定规定的履行期限与行政协议规定的履行期限相一致。具体而言，本文建议的新安排有以下特点：第一，在新安排下，在行政协议约定中履行期限（即第一个履行期限）届满前，行政机关就可以作出行政决定，要求相对人按照行政协议所约定的期限履行其义务；这样的安排只是再次强调了协议中相对人承诺的履行义务和期限，并非确定相对人的新义务或增加其负担，与相关法律、法规无冲突。第二，该新安排仍需在相对人未在行政决定确定的履行期限内（与行政协议约定的履行期限相同，即前述第一个履行期限）履行义务，才能进行催告，且还需进一步满足其他法定条件（如催告书所确定的履行期限届满、申请复议和提起行政诉讼的期限届满等）后才能向法院申请进入非诉执行程序。因此，该新安排并非将执行相关的程序提前到确定相对人“不履行”之前。第三，相较于现行《行政协议司法解释》的规定程序，该新安排无需行政机关经过催告程序和待前述第二个履行期限届满即可作出行政决定，行政决定可以较快地作出并送达。这将使行政机关能更早地向法院申请进入非诉执行程序，既遵守了相关法律要求，又提高了行政效率。
对行政决定或行为的非诉执行，我国《行政强制法》第57条、58条分别确立了书面审查和听取意见的程序要求。对于行政机关强制执行的申请，人民法院通过书面审查做出决定；如果发现有明显缺乏事实或法律、法规依据，抑或其他损害被执行人合法权益三种情形时，可以决定听取被执行人和行政机关的意见。这里被执行人也是行政相对人，以下称为“行政相对人”或“相对人”。上述规定对非诉执行设置了程序要求，即以书面审查为原则，以听取当事人意见为例外。此外，有观点认为，除了程序要求以外，这样的规定实际是确定了适度审查标准，即人民法院审查该具体行政行为在实体上是否存在着明显的合法性问题，亦称“明显违法”标准；该标准属于合法性审查标准，但其要求又低于行政诉讼中的合法性审查标准。该适度审查标准要求实质审查而非形式审查。形式审查也称程序审查，指只对申请执行的程序和形式要件是否合法进行审查，对具体行政行为的本身不进行合法性审查。反对在行政协议非诉执行程序中仅采用形式审查的观点有以下理由：实践中仅采用形式审查将会导致大量存在错误的行政行为进入执行程序，损害行政相对人的合法权益，危及行政管理法律秩序，而法院也将沦为行政机关的执行工具，无法实现《行政诉讼法》设立法院非诉执行的初衷。但对于在上述非诉执行程序中采用适度审查标准，也有以下反对理由：第一，对已过起诉期限的具体行为进行实质审查，将使行政诉讼期间的规定形同虚设，更可能助长了相对人消极怠慢诉讼救济权利的行为。第二，实质审查将导致待执行的行政行为的效力状态和责任归属不确定，相当部分的行政行为无法执行而影响行政效率、妨碍对社会的有效管理；如发生错误执行，法院可能因实质审查而被追责。第三，书面实质审查因缺乏程序对抗和信息较不充分等原因，审查质量将受到影响；如没有听取相对人意见等程序安排就不利于当事人权益保护。
对于行政协议非诉执行的审查，我国大多数学者均主张使用听证程序，主要基于以下原因：相对人不履行协议的情况较为复杂，需要根据具体情形进行分析，应当给相对人表达意见的机会。此外，行政协议的非诉执行在性质、内容上与其他非诉执行案件有很大不同，故相应的审查程序也会有所不同，因此应当进行听证。在审查标准上，大多数学者认为应使用实质审查标准，且该实质审查标准更为严格，不限于合法性审查，还包括合约性审查等。合约性审查是审查双方是否符合协议约定的内容和附随义务，主要审查协议双方的履行、调整行为等。持严格实质审查标准的观点有以下理由：考虑到涉非诉执行的行政协议一般情况下内容事关重大，对于行政协议的执行行为或侵犯到公民财产乃至人身权利，若非经历一次“完整”的司法审查，将难以保障相对人的合法权益，因此对行政协议应当进行实质审查。
然而，上述观点提出的“相对人不履行协议的情况比较复杂”和“涉非诉执行的行政协议往往事关重大”这两个理由的说服力可能不足。一方面，何为“情况比较复杂”和“事关重大”的判断标准往往过于模糊而难以确定；另一方面，我们也难以成功证明所有申请非诉执行的行政协议案件都能比其他非协议行政行为案件更为“情况复杂”和“事关重大”。此外，这些观点也没有针对上述反对适度审查标准的理由进行反驳，没有解释为何仍要使用听证程序和严格实体审查标准，特别是使用这些程序和标准可能会“助长了相对人消极怠慢诉讼救济权利的行为”以及“影响行政效率”和“妨碍对社会有效管理的行为”？
在审查具体行政协议非诉执行案件的过程，法院不仅要审查行政决定的合法性，还要审查行政决定的合约性，即是否符合行政协议约定的内容。此外，行政协议双方主体以外的第三方组成的公共利益，特别是行政机关本应代表（理）的全部或部分人民的公共利益，可能未被行政机关充分认识和代表，故也需要法院加以保护。比如，在医疗保障定点服务协议的履行过程中，一旦出现提供服务的医疗机构骗取医疗保障基金等情形，医疗保障经办机构依法需解除该性质为行政协议的医疗保障定点服务协议。但解除该协议本身将使依赖该医疗机构提供医疗服务的参保人无法再从该机构获得服务，这可能会严重影响到这些参保人的利益。当前述医疗保障经办机构申请法院进行非诉执行时，为保护第三方即依赖该医疗机构提供医疗服务的多数参保人的公共利益，就应该通过听证程序听取这些参保人的意见并使用严格的实体审查标准来保护多数参保人的利益。整体而言，为保护第三方公共利益，特别是行政机关本应代表（理）的全部或部分人民的公共利益，建议现行《行政强制法》应在第58条中增加规定人民法院听取行政机关和相对人（即被执行人）以外的第三方公共利益代表意见的程序，即法院在对行政协议非诉执行进行审查时如发现可能损害第三方公共利益的情形，应听取该第三方公共利益代表的意见，并根据情况最后决定是否对行政机关的申请给予执行。
在行政协议非诉执行案件的审查中，如法院审查的目标仅仅是为了维护行政相对人的利益时，立法者应考虑已有的替代性安排，即相关行政复议和行政诉讼程序已给予行政相对人进行充分权利救济的机会，不应通过此处的审查程序和使用严格审查标准来使相对人消极怠慢使用已有的救济机会和程序，并进一步影响行政效率。但是，当前述审查的主要目的是为了维护缔约双方以外第三方公共利益，特别是行政机关本应代表（理）的全部或部分人民的公共利益时，该审查程序就具有极为重要意义，不必担心出现“助长相对人消极怠慢诉讼救济权利的行为”和“影响行政效率、妨碍对社会的有效管理”这些不利后果。对于使用听证程序可能“影响行政效率和妨碍社会有效管理”而带来效率损失的情形，应比较该效率损失和使用该程序所获收益（体现为执行错误决定的减少所带来的收益）的大小。本文认为，在出现我国《行政强制法》第58条规定的三种情形以及前述建议增加的第三方公共利益受损的情形时，该效率损失往往会低于所获收益，因而使用听证程序就具有正当性。《行政强制法》第58条规定的三种情形，即发现有明显缺乏事实根据、明显缺乏法律、法规依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益三种情形之一时，法院采用的审查标准是适度审查标准，即人民法院审查该具体行政行为实体上是否明显存在合法性缺陷，也可称为“明显违法”标准。相比较，对于前述建议增加的因第三方公共利益受损情形而触发的听证程序，由于第三方公共利益存在被忽视的可能以及相对缺少替代性的权利救济程序，本文建议法院对第三方公共利益受损情形采用比“明显违法”标准更严格的实质审查标准，并对“可能导致第三方公共利益受损的情形”一律使用听证程序。
有关行政协议非诉执行的问题首先在于其执行名义应是协议本身还是行政决定？本文通过对何者更有利于解决代理人问题这一角度的分析，认为：当行政协议作为执行名义时，需注意其约定内容的设定没有受到立法程序中关于公众参与程序和立法机关备案审查程序的控制，也往往没有协议内容公开和相关程序的要求。而当行政决定作为执行名义时，除了前述直接从行政协议转变成的行政决定外，该行政决定的内容主要是适用法律、法规和规章的规定，有严格的公众参与程序、公开程序和备案审核程序的要求，能更好地体现公共利益从而更好地解决代理人问题。其次，《行政协议司法解释》关于行政协议非诉执行的程序规定存在不合理之处，故建议将其现有规定中设在行政决定之前的催告程序移到作出行政决定之后。同时，可由行政机关在行政协议规定的履行期限届满前即作出转化该协议的行政决定，且可要求该行政决定规定的履行期限同行政协议规定的履行期限相一致。这样的程序安排既遵守了相关法律要求，又可加快执行程序和提高了行政效率。最后，在行政协议非诉执行过程中，法院的审查标准应注重对协议以外的第三方公共利益的保护，特别是对行政机关本应代表（理）的全部或部分人民的公共利益维护，建议在现行《行政强制法》第58条中增加人民法院听取缔约双方以外的第三方公共利益代表意见的规定，并要求法院对第三方公共利益受损情形采用比“明显违法”标准更严格的实质审查标准，并对“可能导致第三方公共利益受损的情形”一律使用听证程序。
责任编辑：王青斌
