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原银监会2013年3月25日发布的《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号）规定“商业银行应比照自营贷款管理流程，对非标准化债权资产投资进行投前尽职调查、风险审查和投后风险管理”，这是法规首次明确非标资产的定义，也是首次提出银行理财资金投资非标资产需要严格比照自营贷款管理。在此之后，银行理财投资非标资产，在形式上基本遵循贷款“三查”流程，开展投前尽职调查、风险审查和投后风险管理。在8号文发布后相当长的一段时间里，监管对非标投资比照自营贷款的要求并不严，往往只要银行按照贷款“三查”流程走完，档案齐备，投资项目不出风险，就没有太大问题。 直到2017年伊始，随着银行理财业务监管套利模式日益盛行，影子银行和交叉金融风险日益凸显，监管对银行理财投资非标资产监管逐渐趋严，这主要表现在现场检查和行政处罚尺度越来越严，对“比照自营贷款管理”逐渐从形式上的比照向实质上的比照演化，最后基本发展为：贷款资金不可以投的，理财资金也不能投，对贷款而言是监管红线的，对理财投资也是监管红线。2018年9月28日，银保监会发布的《商业银行理财业务监督管理办法》（银保监会2018年6号令）再次重申，银行理财产品投资非标资产的，要确保理财产品投资与审批流程相分离，比照自营贷款管理要求实施投前尽职调查、风险审查和投后风险管理，并强调要将理财投非标纳入全行统一的信用风险管理体系。那具体到业务层面，银行应该如何把握“理财比照自营贷款管理”的尺度呢？下面合规君根据近两年监管处罚案例的总结分析，对此问题进行案例式探讨。 主要是对房地产、政府融资项目投资的尽职调查、风险审查未严格比照自营贷款管理，导致向“四证”不全房地产企业提供理财融资等，以下将理财资金投向房地产和政府融资项目过程中的监管红线进行分析，这些监管红线都是不能触碰的。 ▼ 不得向”四证“不全房地产企业提供理财融资 从法规层面来看，明令禁止的行为是：向“四证”不全的房地产开发商“发放任何形式的贷款”。早在2004年，原银监会发布的《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发〔2004〕57号）就规定“商业银行对未取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证的项目不得发放任何形式的贷款”。之后，2007年，中国人民银行、原银监会联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发〔2007〕359号）要求严格房地产开发贷款管理，再次强调 “对未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的项目，商业银行不得发放任何形式的贷款”。这些法规明文规定限制的都是“贷款”。但近年来，银行向“四证”不全的房地产开发商直接发放贷款的行为越来越少，更多的是通过理财资金绕道各种特殊目的载体进行融资。如下图： 在该业务模式中，房地产开发企业实际是发行理财产品的银行的授信客户，鉴于监管严格限制向房地产开发商发放贷款，或者房地产开发商因四证不全等，无法实现表内放款，于是银行通过表外发行理财产品，将募集理财资金委托券商资管、保险资管等公司设立定向资产管理计划，定向资管计划再委托信托公司向房地产开发商发放信托贷款。 但随着当前严监管的背景下，上述以理财资金绕道券商、信托向房地产开发企业放款，《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号，理财新规发布之前适用）、《商业银行理财业务监督管理办法》（银保监会2018年6号令，理财新规）的规定，完全比照自营贷款管理，只能对“四证”齐全的房地产开发企业提供理财融资，否则将会被监管部门定性为违规并受到处罚，如北京银保监局2019年3月25日以“理财资金对接四证不全的房地产开发贷款严重违反审慎经营规则”为案由对大连银行北京丰台支行做出行政处罚。 尤其需要注意的是，对于信托公司向房地产开发企业提供债务性融资，根据《中国银监会关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》(银监发〔2009〕25号)和《中国银监会办公厅关于加强信托公司房地产业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54号）的规定，借款主体除了满足“四证”要求以外，还需要满足“开发商或其控股股东具备二级资质”的条件，否则也将被监管定为违规。如深圳银监局2018年12月20日对华润深国投信托有限公司实施行政处罚，案由之一即是：房地产开发二级资质审查不符合要求。 ▼ 不得向资本金不到位的项目提供理财融资，理财资金不得用于项目资本金 银行通过理财资金向房地产开发企业融资时，要严格审核房地产项目资本金到位情况，在投前调查和审查环节，业务人员要通过查验资本金划款凭证，确保项目资本金足额到位，才能通过理财投非标向房地产项目融资。尤其需要注意的是，根据《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕35号）的要求，项目资本金不得来源于债务性资金，包括股东借款、银行融资等，因此在审核项目资本金的时候，不仅要关注金额是否足值，还需要根据融资人会计科目追溯资本金来源情况，看是否来源于其他应付款等债务性资金。同时，需要密切关注融资人是否将理财资金用作项目资本金，这是投后资金监控的环节。这方面的处罚案例如湖北银保监局2019年2月26日以“未穿透审查项目资本金来源，导致借款人将理财资金用作项目资本金”为由，对国家开发银行湖北省分行行政处罚20万元。 ▼ 不得向土储机构提供理财融资 为了规范地方政府举债行为，不再让土地变身地方政府融资工具，财政部 国土资源部 中国人民银行 银监会发布了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），规定“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”， 随着该通知的不断落实，银行直接向土地储备机构发放贷款的情形已越来越少见，但仍存在绕道理财向土地储备机构提供融资的行为。从近两年的监管处罚情况来看，针对该行为，监管部门都按照实质重于形式原则进行监管定性处罚。如银保监会2018年11月9日对民生银行实施行政处罚，处罚案由之一即为理财资金用于土地储备融资。 又如，在非银机构方面，甘肃银监局2018年6月12号以“将信托资金违规用于土地储备贷款”为由，对光大兴陇信托有限责任公司罚款30万元。 ▼ 不得为地方政府提供担保的项目提供理财融资 从政策层面，2014年修订的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）就已经明确规定，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何形式提供担保；金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。但在此之后，仍有银行在向某些项目融资时，仍接受地方政府提供的担保，变相为地方政府举债。对此，2017年以来，财政部先后发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等文件，分别从政府部门、金融机构、PPP项目等角度，进一步明确禁止为地方政府提供担保的企业或项目进行融资，尤其是财预〔2017〕50号文，直接规定了对金融机构的问责。目前，随着地方政府隐性债务的清理，监管部门对该行为的监管尺度越来越严，只要检查发现，基本都会处罚。如天津银保监局2019年4月3日对中国银行天津市分行实施行政处罚，处罚案由之一为：违规要求地方政府提供担保。 ▼ 不得为政府购买服务“负面清单”项目提供理财融资 财政部2017年5月28日印发的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)规定了政府购买服务“负面清单”，包括： 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。 按照《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发〔2017〕6号）“银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式，明确各方权利义务关系，不得通过各种方式异化形成违规政府性债务”的规定，银行也不得通过理财资金向不符合规定的项目提供融资，如不得为建设工程等负面清单内的项目提供理财融资。 这方面的处罚案例如云南银保监局2019年6月26日对农发行云南省分行实施行政处罚，处罚案由之一就是：违规为不符合政府购买服务规定项目提供融资。 又如，在非银机构方面，湖南银监局2018年12月13日对湖南省信托有限责任公司以“违规向地方政府提供融资，违反审慎经营规则”为由处罚30万元。 ▼ 理财资金不得用于项目资本金或支付土地款 严格投后资金监控，理财资金不得被用于项目资本金或支付土地款，不得作为项目资本金上文有提到，这里主要谈谈不得用于支付土地款。 关于土地出让金方面禁止性规定主要有： 《中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发〔2007〕359号）第二条“商业银行不得向房地产企业发放专门用于缴交土地出让金的贷款”和《中国人民银行中国银行业监督管理委员会关于金融促进节约集约用地的通知》(银发〔2008〕214号)第二条“禁止向房地产开发企业发放专门用于缴交土地出让价款的贷款”。 从法规条文上看，明确禁止用于缴交土地出让价款的也仅仅是“贷款”，正因为关于“贷款”方面的禁止性规定由来已久，目前这种直接将贷款用于购买土地的行为已经少之又少，变种的模式主要是将表外理财资金融资用于买地，或者融资方先通过股东借款买地，再将理财投非标融资获得的资金用于偿还股东借款。如下图： 在目前严监管的背景下，这种变种的模式也被监管以“实质重于形式”的视角禁止。因此，银行在通过理财投非标向企业融资后，要做好投后资金监控工作，确保资金未被用于缴交地价款。这方面的处罚案例如厦门银保监局2019年5月22日以“表内并购贷款、理财资金为房地产开发项目支付土地转让价款或为已缴交地价款项目提供再融资”为由对招商银行厦门分行罚款80万元。
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