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2022年1月20日，美联储官网发布题为《Dollar in the Age of Digital Transformation》的公开对话文章，以下为小王的翻译版本，供参考。 美联储原文链接： https://www./publications/files/money-and-payments-20220120.pdf 摘要 一个国家的经济要有效运转，其公民必须对其货币和支付服务有信心。美联储作为美国的中央银行，致力于通过促进货币稳定、金融稳定和安全高效的支付系统来维护公众的信心。 本文是美联储和利益相关者就中央银行数字货币(CBDC)进行公开讨论的第一步。就本文而言，CBDC被定义为广泛向公众提供的中央银行负债的数字形式，类似于一种数字形式的纸币。本文旨在清晰地阐明CBDC的概念，以及CBDC潜在的好处和风险；而并非为了推进任何具体政策，也非暗示美联储(Fed)即将发行CBDC。 背景 美联储的支付技术随着时间的推移在不断发展。早些年，美联储建立了一个全国性的支票清算系统，并使用专用电报线路转移银行间资金。20世纪70年代，美联储开发了自动清算中心服务(ACH)，提供了一种纸质支票的电子替代品。2019年，美联储承诺建立FedNowSM Service系统，提供实时、全天候的银行间支付服务。近年来的技术进步带来了很多新的私营部门金融产品和服务，例如数字钱包、移动支付应用程序，以及加密货币和稳定币等新的数字资产。这些技术进步也促使全球的中央银行探索发行CBDC潜在的好处和风险。 近年来，美联储的政策制定者和工作人员一直在密切研究CBDC，认为CBDC应该：
美联储将持续广泛征求意见，研究CBDC的适用性。无论最终结论如何，美联储工作人员将继续在制定CBDC国际标准方面发挥积极作用。 概述 本文将首先讨论现有的货币形式；美国支付系统的现状，其相对的优势和所面临的挑战；以及近年来出现的各种数字资产，包括稳定币和其他加密货币相关情况。然后，本文将转向CBDC，重点介绍CBDC的用途和功能；潜在的好处和风险；以及相关的政策考虑。美联储的初步分析表明，具有隐私性、中介性、可转移性、身份可追溯性的CBDC将更好地满足美国的现有需求。然而，如上所述，这份文件并非为推进任何具体政策，也不对CBDC最终可取性持任何立场。 引言 美联储正在探索发行CBDC的影响与可行性。就本文而言，CBDC被定义为广泛向公众提供的美联储的数字负债。虽然美国人长期以来主要以数字形式持有货币--例如在商业银行账簿上记录为计算机条目的银行账户中--但CBDC将不同于普通公众现有的数字货币，因为CBDC将是美联储的负债，而不是商业银行的负债。 CBDC可能会提供一系列好处。例如，它可以为家庭和企业提供一种方便的电子形式的央行资金，具有必要的安全性和流动性；为企业提供一个创造新金融产品和服务的平台；成为更快、更便宜的支付方式(包括跨境支付)；以及促进普惠金融。CBDC也可能带来一定的风险，并会引发各种重要的政策问题，包括它可能影响金融部门的市场结构、信贷的成本与可得性、金融体系的安全和稳定、以及货币政策的有效性。 CBDC的引入将代表着美国货币的一项非常重要的创新。因此，广泛征询公众和主要利益攸关方的意见是至关重要的。本文是这种对话的第一步，它描述了CBDC的经济背景、主要政策考虑因素以及美国CBDC的潜在风险和好处。它还向所有感兴趣的各方征求反馈意见。 现有的货币形式 货币是一种支付手段、储值方式和记账单位。在美国，货币有多种形式：
不同类型的货币具有不同的信用风险和流动性风险。由于联邦存款保险、商业银行监管和商业银行获得中央银行流动性的渠道，商业银行货币的信用风险与流动性风险非常小。非银行货币缺乏商业银行货币的全面保护，因此通常带有更多的信用风险和流动性风险。中央银行货币既没有信用风险，也没有流动性风险，因此被认为是最安全的货币形式。 中央银行货币是金融体系和整体经济的基础。商业银行货币和非银行货币与中央银行货币(即美元)的计价单位相同，并且可以兑换成中央银行货币。 支付系统 美国的支付系统连接了广泛的金融机构、家庭和企业。美国的大多数支付依靠银行间支付服务-如ACH（自动清算中心）网络或电汇系统-将资金从一家银行的汇款人账户转移到另一家银行的收款人账户。因此，银行间支付服务对金融系统和整体经济的运转与稳定至关重要。经营银行间支付服务的公司受到联邦监管，具有系统重要性的支付公司受到更严格的监督和监管。 银行间支付系统在早期既可以用商业银行资金结算，也可以用中央银行资金结算，这取决于支付系统的设计。然而，由于央行资金没有信用或流动性风险，银行间支付往往依赖于央行支付系统，其因此成为支付系统的主干。使用央行资金结算银行间支付促进了金融稳定，因为它消除了支付系统中的信贷和流动性风险。 支付系统的近期改进 美国支付系统近期的改进集中在使支付更快、更便宜、更方便和更易得。“即时”支付一直是私营和公共部门创新的活跃领域。例如，清算所开发了RTP网络，一种针对较低价值支付的实时银行间支付系统。美联储还在建设一项新的银行间即时支付结算服务--FedNow Service，计划于2023年首次推出。这些即时支付服务将使商业银行能够全天候为家庭和企业提供支付服务，收款人可以立即获得转账资金。即时支付服务的增长还可以降低与某些支付相关的成本和费用。 此外，一系列以消费者为中心的服务可以通过移动设备访问，这使得数字支付变得更快、更方便。然而，其中一些新的支付服务可能会带来金融稳定风险、支付系统完整性风险和其他风险。例如，如果非银行支付服务的增长导致资金从商业银行大规模转移到非银行机构，在缺乏与商业银行同等保护与监管的情况下，金融系统中可能会出现挤兑风险或其他不稳定因素。 支付系统面临的挑战 虽然美国现有的支付系统总体上是有效和高效的，但仍面临一些挑战。其中尤为显著的是相当数量的美国人目前无法获得数字银行和支付服务。此外，一些类型的支付--特别是跨境支付--仍然缓慢且昂贵。 随着时间的推移，数字金融服务和商业银行资金变得更容易获得，越来越多的美国人开设和经营银行账户。尽管如此，仍有超过700万--或者说超过5%的美国家庭--没有银行账户。近20%的人拥有银行账户但仍依赖于成本更高的金融服务，如汇票、支票兑现服务和发薪日贷款。 公共和私营部门正在进行各种努力推进普惠金融。例如，私营部门的Bank on Initiative推广低成本、低风险的消费者支票账户。亚特兰大联邦储备银行(Federal Reserve Bank Of Atlanta)还成立了一个普惠金融特别委员会，这是一个公私部门合作组织，致力于帮助弱势群体获得数字支付服务。 跨境支付目前面临着一些挑战，包括结算速度慢、费用高、不易得等。这些阻力的根源来自于货币兑换机制、不同国家法律制度和技术基础设施的差异、时区复杂性以及中介机构(包括代理银行和非银行金融服务提供商)之间的协调问题。对洗钱和其他非法活动监管的相关要求使跨境支付服务更为复杂。最后，跨境支付的某些目的地国家存在支付服务垄断情况，让垄断服务商得以收取高额费用。 截至2021年第二季度，从美国向其他国家汇款的平均成本为名义交易价值的5.41%。高昂的支付成本对存在汇款交易需求的家庭带来重大影响，同时也会影响到中小型企业，致使这些企业只能以很低的频率向海外供应商付款。降低这些支付成本将有利于经济增长、促进国际贸易、改善国际汇款环境、并减少金融不平等。 数字资产 近些年来，技术的创新带来了一波具有类货币特征的数字资产浪潮。这些“加密货币”源于加密技术和分布式记账技术的结合，这两种技术共同为去中心化的、点对点(P2P)的支付提供了基础。 加密货币在美国尚未被广泛采用为支付手段。它们仍然受到极端价格波动的影响，在没有服务提供商的情况下很难使用，并且在交易吞吐量方面存在严重限制。许多加密货币也有巨大的能源足迹，并且容易使消费者受到损失、盗窃和欺诈。 稳定币(Stablecoins)是一种较新的加密货币，其价值与一种或多种资产挂钩，如主权货币或大宗商品。如今，与美元挂钩的稳定币主要用于促进其他数字资产的交易，但许多公司正在探索如何促进稳定币成为一种广泛的支付手段。 对稳定币的全面讨论超出了本文的范围。然而，总统金融市场工作组(PWG)与联邦存款保险公司(FDIC)和货币监理署(OCC)一起，最近发布了一份关于稳定币的报告。这份报告报告指出，设计良好、监管适当的稳定币可能会成为更快速、更高效、更具普惠性的支付选项。然而，PWG的报告也指出，日益增加的使用稳定货币作为支付手段的情况可能会引发一系列支付系统稳定问题，例如造成支付系统的挤兑、中断以及经济权力过度集中等。此报告也强调了监管机构在降低这些风险方面的权力差距。 为了应对稳定币的风险，PWG报告建议国会迅速采取行动，制定立法，确保稳定币及其运营活动受到一致且全面的联邦监管框架的约束，以补充现有官方机构在市场诚信、投资者保护和打击非法融资这几方面的不足。 中央银行数字货币 (Central Bank Digital Currency, CBDC) 美联储正在考虑如何将CBDC融入美国的货币和支付领域。对CBDC的一个关键考验是，它是否具有优于其他方式解决本文概述现存问题的能力。 如上所述，CBDC被定义为广泛向公众提供的美联储的数字负债。今天，美联储纸币(即实物货币)是普通公众可以获得的唯一类型的中央银行货币。就像商业银行货币和非银行货币的现有形式一样，CBDC将使普通公众能够进行数字支付。然而，作为美联储的直接负债，CBDC不需要存款保险等机制来维持公众信心，也不会依赖基础资产池以维持其价值。CBDC将是公众可用的最安全的数字资产，没有相关的信用或流动性风险。 美联储将继续探索CBDC的设计选择。虽然还没有就是否建立CBDC做出决定，但到目前为止的分析表明，具有隐私性、中介性、可转移性、身份可追溯性的CBDC将最好地满足美国目前的需求。 隐私性：保护消费者隐私至关重要。然而，任何CBDC都需要在保障消费者隐私和提供必要的透明度以阻止犯罪活动之间取得适当的平衡。 中介性：“联邦储备法”(Federal Reserve Act)不授权个人直接开设美联储账户，这样的个人直接账户将代表美联储在金融体系和经济中作用的显著扩大。在中介模式下，私营部门将提供账户或数字钱包，以方便CBDC的持有和支付管理。潜在的中介机构可能包括商业银行和受监管的非银行金融服务提供商，并将在CBDC开放市场进行运营。尽管向个人提供CBDC持有与支付服务管理的是商业银行和非银行机构，但CBDC将是美联储的负债。中介模式将有助于利用私营部门现有的隐私和身份管理框架，利用私营部门的创新能力，并降低破坏美国现有稳定金融体系的可能性。 可转移性：为了让CBDC成为一种被广泛使用的支付方式，它需要能够在不同中介机构的客户之间随时转移。允许资金自由流动可以提升金融中介之间无缝转移价值的能力，最终以提高支付系统效率。 身份可追溯性：为了打击洗钱和恐怖主义融资，美国的金融机构受到相关强有力规则的约束。CBDC的设计同样需要遵守这些规则。在实践中，这将意味着CBDC中介机构将需要核实CBDC使用者的身份，就像目前银行和其他金融机构核实其客户身份一样。 CBDC的用途和功能 CBDC交易要求是支付即结算，允许用户使用无风险资产相互支付。个人、企业和政府可以使用CBDC进行基本的商品和服务购买，政府可以使用CBDC直接向公民征税或支付福利。此外，CBDC可能具有可编程性以在特定时间进行付款。 CBDC的潜在优势 CBDC可能会成为支付系统的新基础，以及不同支付服务(传统或时兴)之间的桥梁。它还可以在一个快速数字化的经济中保持安全和可信的中央银行货币的中心地位。 安全地满足未来支付服务需求 CBDC将为普通公众提供广泛的、没有信用和流动性风险的数字货币渠道。因此，它可以为私营部门的创新提供安全的基础，以满足当前和未来对支付服务的要求及需求。目前私人数字货币的所有选择，包括稳定币和其他加密货币，都需要降低流动性风险和信用风险的机制。但所有这些机制都不完善。在我们迅速数字化的经济中，私人数字货币的激增可能会给个人用户和整个金融系统带来风险，而CBDC可以在支持私营部门创新的同时缓解其中的一些风险。 CBDC还可能有助于为各种规模的私营部门公司在支付创新方面创造公平的竞争环境。对于一些较小的公司来说，发行安全而稳健的私人货币的成本和风险可能令人望而却步。CBDC可以克服这一障碍，使私营部门的创新者能够专注于新的接入服务、分销方法和相关服务产品。 改善跨境支付 通过使用新技术，引入简化分销渠道，创造跨司法管辖区的协作性和互操性，CBDC有可能精简现有跨境支付流程。要实现这些潜在的改进，需要进行重大的国际间协调，以解决例如共同标准、基础设施建设、法律框架、打击非法交易、实施成本与时间等问题。 支持美元的国际角色 美国发行CBDC的另一个潜在好处是保持美元的国际主导地位。美元是世界上使用最广泛的支付和投资货币，也是世界储备货币。美元的国际角色使美国受益，因为它降低了美国家庭、企业和政府的交易和借贷成本。美元的国际角色也让美国能够影响全球货币体系标准。 如今，由于美国金融市场的深化和流动性，美国经济的规模和开放性，以及国际社会对美国机构和法治的信任，美元在全球被广泛使用。然而，未来许多其他国家和货币联盟引入CBDC的情况应该被充分考虑。一些人提出，如果这些新的CBDC比现有的美元形式更具吸引力，美元的全球使用量可能会减少—而美国发行CBDC的话，可能有助于保持美元现有的国际角色。 金融普惠 促进金融普惠--尤其是对经济脆弱的家庭和社区而言--是美联储的高度优先事项。私营部门的电子交易账户促进了数字支付的普及；实现了快速、经济、高效的税款交纳，以及工资、退税和其他联邦支付的交付；为人们提供了一种安全的储蓄方式；并促进了获得信贷的机会。 拓宽公众获取中央银行安全货币的渠道 现金目前是央行向普通民众提供的唯一货币，而且它仍然是一种重要的、受欢迎的支付手段。根据2020年的一项调查，美国消费者使用现金的交易占总交易的19%(按价值计算为6%)。美联储致力于确保现金持续的安全性和可用性，并正在考虑使用CBDC拓宽、而不是减少或者取代现有的安全支付选择。 然而，在某些司法管辖区，数字支付已经迅速取代了现金。虽然美国的现金使用量从2012年的40%(按价值计算为12%)下降到2020年的19%，但其他国家的下降速度更快。例如，在瑞典，同期现金支付的比例从33%下降到不到10%。在中国，50%的销售点(POS)支付是通过移动钱包或移动app进行的，而现金仅占POS支付的13%。如果这些趋势出现在美国，消费者可能会需要数字化的中央银行货币，像现金一样没有信用或流动性风险。 CBDC的潜在风险和政策考虑 尽管CBDC的引入可能会让美国消费者和金融体系受益，但也会带来复杂的政策问题和风险。以下所述的每一个问题都需要额外的研究和分析。 金融行业市场结构的变化 CBDC可能从根本上改变美国金融体系的结构，改变私营部门和中央银行的角色和责任。 银行目前(在很大程度上)依赖存款为其贷款提供资金。广泛使用的CBDC将成为商业银行资金几乎完美--如果是计息的CBDC，则近乎完美--的替代品。这种替代效应可能会减少银行体系的存款总额，进而可能增加银行融资支出，并减少家庭和企业的信贷可获得性或提高信贷成本。同样的，计息的CBDC可能导致资金从其他低风险资产转移至CBDC，例如货币市场共同基金、国库券和其他短期工具的股票。离开这些其他低风险资产可能会减少企业和政府的信贷可获得性或提高信贷成本。 CBDC的设计选择可能会减轻这些担忧。例如，不计息的CBDC作为商业银行资金的替代品将不那么有吸引力。此外，央行可能会限制最终用户可以持有的CBDC数量。CBDC可以刺激银行和其他金融市场参与者的创新，它并将成为比许多其他产品(包括稳定货币和其他类型的非银行货币)更安全的存款替代品。即使没有CBDC，这些形式的非银行货币也可能导致银行存款流失。 金融体系的安全与稳定 由于中央银行货币是最安全的货币形式，广泛使用的CBDC对厌恶风险的用户尤其具有吸引力，特别是在金融系统紧张的时期。将其他形式的货币--包括商业银行存款--迅速转换为CBDC的能力，可能会使金融公司发生挤兑的可能性更大或更严重。传统的措施，如审慎监管、政府存款保险和获得央行流动性，可能不足以在金融恐慌的情况下阻止商业银行存款大量流出到CBDC。 与对金融行业市场结构的担忧一样，CBDC的设计选择可能会缓解其中一些对逃向安全资产的担忧。例如，央行可以不向CBDC支付利息。尽管如此，由于央行的负债基本上是无风险的，即使CBDC的回报率不那么有吸引力，储户在危机中可能更喜欢CBDC而不是银行存款。央行可能会通过限制最终用户可持有的CBDC总量来应对这一风险，或者它也可以限制最终用户在短期内积累CBDC的总量。 货币政策实施的有效性 CBDC的设计将影响它可能如何影响货币政策。在当前“充足储备”的货币政策体制下，美联储主要通过设定美联储的管理利率来控制联邦基金利率和其他短期利率水平。这一制度并不要求积极管理储备供应。储备量每日波动的预期水平通常对联邦基金利率和其他短期利率水平影响不大。 在这个框架下，CBDC的推出可能会通过改变银行体系的准备金供应来影响货币政策的执行和利率控制。在无息CBDC的情况下，公众对CBDC的需求水平和波动性可能与目前影响银行体系储备量的其他因素（例如实物货币或隔夜回购协议的变化）相当。在这种情况下，CBDC的下降导致准备金的相应增加，只会使准备金更加充足，对联邦基金利率几乎没有影响。 同样的，如果最初的储备供应足够大以提供足够的缓冲，那么CBDC增加而推动准备金走低也不会对联邦基金利率产生什么影响。从长远来看，美联储可能不得不扩大其资产负债表的规模，以适应CBDC的增长，这类似于发行越来越多的实物货币对资产负债表的影响。如果对CBDC的需求直接或间接地代表了对美联储非储备债务(包括实物货币)的转移，那么这种需求就会得到缓解。此外，美联储(Federal Reserve)可能需要平均提高准备金水平，以提供足够的缓冲，以应对CBDC的意外增加。否则，这样的飙升可能会将银行体系中的准备金总量推低至“充足”水平以下，并给联邦基金利率带来上行压力。 如果CBDC的利息水平与其他安全资产的回报率相当，CBDC将如何影响货币政策执行将变得更加显著和复杂。在这种情况下，公众对CBDC的需求水平和其波动性可能相当大。消费者、企业和其他方面可能会决定减持银行存款、国库券和货币市场共同基金投资，并增持CBDC。 在这种情况下，外国对CBDC的大量需求可能会使货币政策的实施进一步复杂化。随着时间的推移，利率和其他市场因素的变化也可能显著影响公众对CBDC的需求。为了维持充足的储备供应，美联储可能需要大幅增加其证券持有量。市场发展可能对CBDC需求的多变性产生实质性影响，这也可能给储备管理和政策执行带来挑战。 除了会影响储备管理之外，许多经济类文献还考虑了计息CBDC作为一种新的政策工具、影响货币政策生效渠道等更广泛的潜力。所研究的问题包括以下主题：CBDC对银行存款和银行放贷的潜在影响、CBDC对家庭和企业经济决策的潜在影响，以及CBDC在实施货币政策以实现其宏观经济目标时与美联储其他工具可能的相互作用。这些相关的主题是活跃的研究领域，随着时间的推移无疑会产生更多的洞见。 隐私和数据保护与预防金融犯罪 任何CBDC都需要在保障消费者隐私权和提供必要的透明度以阻吓犯罪活动之间取得适当的平衡。 消费者隐私：一般来说CBDC将生成有关用户金融交易的数据，其方式与目前商业银行和非银行货币生成此类数据的方式相同。在美联储所考虑的中介CBDC模式中，中介机构将通过利用现有工具来解决隐私问题。 预防金融犯罪：金融机构必须遵守打击洗钱和恐怖主义融资的强有力规则。这些规则包括客户尽职调查、记录保存和上报等要求。如上所述，任何CBDC都需要以遵守这些规则的方式进行设计。美国CBDC的中间模式有一个明显的优势，那就是让私营部门合作伙伴参与既定的计划，以帮助确保遵守这些规则。 运营韧性和网络安全 对现有支付服务的威胁--包括运营中断和网络安全风险--也将适用于CBDC。CBDC的任何专用基础设施都需要对此类威胁具有极强的韧性，由于攻击者使用了日益复杂的方法和战术，CBDC基础设施的运营商需要保持警惕。为CBDC设计适当的防御措施可能特别困难，因为CBDC网络可能比现有的支付服务拥有更多的接入点。 尽管确保CBDC的安全将是一项挑战，但如果CBDC的设计具有离线能力(即如果它允许在没有互联网接入的情况下进行支付)，CBDC可以增强支付系统的运营韧性。如今，许多数字支付无法在自然灾害或其他大型网络中断期间进行，受影响的地区必须依赖面对面的现金交易。各国央行目前正在研究CBDC线下支付选项是否可行。 征求意见和下一步行动 如上所述，CBDC的引入将代表着美国资金的一项非常重大的创新。本文是美联储和利益相关者就CBDC进行公开讨论的第一步。 |
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