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本文删减版发表于《学习时报》2022年1月26日第3版，原题为《如何理解法律上的“另行制定”》。 在古代汉语里，“另”有两种意思。一是别的、另外、例外、其他之意，这是较常用的意思；如杨慎《升庵外集》：“俗谓异日为另日。”二是单、孤独之意；如陈亮《又甲辰秋书》：“独往独来于人世间，亦自伤其孤另而已。”在《现代汉语词典》里，“另行”是指另外再进行某项活动。 “另行制定”是法律法规中经常出现的关键词，是授权制定相关法律、法规、规章、文件的重要依据。主要有3种表述形式：一是另行制定（规定），二是根据本法（法规）或其他相关法律（法规）另行制定（规定），三是根据本法（法规）的原则另行制定（规定）。同时，还会根据具体情况，明确负责“另行制定”的主体，以及法律、法规等载体形式。至于是另行制定法律、法规、规章还是文件，则要根据具体情况作具体分析。 除了上述授权性的另行制定外，近年来有关行政法规中也出现了关于禁止另行制定的要求，主要是为了确保法制统一、政令畅通。如《优化营商环境条例》第二十条规定：“国家持续放宽市场准入，并实行全国统一的市场准入负面清单制度，市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可以依法平等进入。各地区、各部门不得另行制定市场准入性质的负面清单。” 一、另行制定 一是只授权相关主体另行制定，未明确载体形式。这是最常见的用法，不同类型的国家机关都有可能作为“另行制定”的主体。由国家权力机关另行制定的，如《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十五条规定：“香港特别行政区、澳门特别行政区应选全国人民代表大会代表的名额和代表产生办法，由全国人民代表大会另行规定。”据此，全国人大可以制定法律或具有法律性质的“决定”。由行政机关另行制定的，如《著作权法》第五十九条规定：“计算机软件、信息网络传播权的保护办法由国务院另行规定。”据此，国务院可以制定行政法规或文件。由军队或军事机关另行制定的，如《机动车交通事故责任强制保险条例》第四十四条规定：“中国人民解放军和中国人民武装警察部队在编机动车参加机动车交通事故责任强制保险的办法，由中国人民解放军和中国人民武装警察部队另行规定。”据此，军队有关单位和武警部队可以根据《立法法》的规定，制定军事规章，也可以制定文件。值得注意的是，有些法律规定由相对抽象的主体负责另行制定。如《法官法》第二十九条规定：“法官的等级设置、确定和晋升的具体办法，由国家另行规定。”这里的“国家”就是相对抽象的主体，按照这个规定，中央层面出台的法律文件均可以。此外，党内法规也有类似规定。如《中国共产党章程》第五十条规定：“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委，党委的产生办法、职权和工作任务，由中央另行规定。”这里明确了“由中央另行规定”，便可依据《中国共产党党内法规制定条例》第九条，由党的中央组织制定中央党内法规；当然，也可以由党的中央组织制定文件。 二是规定由其他法律或下位法另行制定，但未明确主体。如《保险法》第一百八十四条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”这里明确了另行规定的载体形式是法律、行政法规，尽管《保险法》没有明确由谁负责另行规定，但根据《立法法》，有权制定法律的是全国人大及其常委会，有权制定行政法规的是国务院。 三是只规定了另行制定，没有明确主体和载体形式。如《股票发行与交易管理暂行条例》第八十二条规定：“证券经营机构和证券交易所的管理规定，另行制定。”尽管这里没有规定另行制定的主体和载体形式，但结合该条例的行政法规性质以及证券业管理体制的实际情况，可以由国务院制定行政法规或文件，也可以由国务院证券监督管理机构制定规章或文件。 二、根据本法或其他相关法律另行制定 部分法条强调“根据本法或其他相关法律另行制定”，究其原因，主要是本法或者其他相关法律容量有限，难以在一部法律中穷尽所有内容。同时，所调整的对象又是具有普遍性、共同性特征的事项，即使是授权另行制定，也要按照上位法或者已有法律法规的规定进行制度设计。 一是根据本法另行制定。如《计量法》第三十二条规定：“中国人民解放军和国防科技工业系统计量工作的监督管理办法，由国务院、中央军事委员会依据本法另行制定。”这里强调“依据本法”的原因，可以从《计量法》第一、二条中找到。根据该法第一条，立法目的之一是“加强计量监督管理，保障国家计量单位制的统一和量值的准确可靠”，第二条明确要求“在中华人民共和国境内，建立计量基准器具、计量标准器具，进行计量检定，制造、修理、销售、使用计量器具，必须遵守本法。”这里的计量事项就具有普遍性、共同性特征，要求各行业各领域一体遵循。因而，军队和军工系统计量工作的制度规定必须以《计量法》为依据，再按照该法的要求进行细化规定。 二是根据其他相关法另行制定。如《中华人民共和国海上航行警告和航行通告管理规定》第二十三条规定：“军事单位涉及海上航行警告、航行通告事宜的管理办法。根据《中华人民共和国海上交通安全法》有关规定，另行制定。”作出如此要求，可以从《海上交通安全法》中找到原因。如该法第二条规定：“在中华人民共和国管辖海域内从事航行、停泊、作业以及其他与海上交通安全相关的活动，适用本法”，这里强调只要是在我国管辖海域内从事相关活动，都适用该法。因而，军事单位涉及海上航行的管理办法，要根据《海上交通安全法》的规定来制定。 三、根据本法的原则另行制定 明确要求“根据本法的原则另行制定”，原因主要有两个。第一，本法规定了相对宏观的制度及原则方向，更为具体细化的内容留待其他法律、法规、规章、文件来规定。第二，对于特殊情况且相对独立的领域，本法只作原则性规定，具体内容则由其他法律、法规、规章、文件来调整。 一是需要作出专门的细化规定。如《出版管理条例》第七十二条规定：“接受境外机构或者个人赠送出版物的管理办法、订户订购境外出版物的管理办法、网络出版审批和管理办法，由国务院出版行政主管部门根据本条例的原则另行制定。”这里例举的几个办法都是操作性、程序性较强的规则，难以由《出版管理条例》调整规范，因而需要另行制定。 二是存在特殊情况的领域。如《政府投资条例》第三十七条规定：“国防科技工业领域政府投资的管理办法，由国务院国防科技工业管理部门根据本条例规定的原则另行制定”；《企业投资项目核准和备案管理条例》第二十三条规定：“国防科技工业企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目核准和备案管理办法，由国务院国防科技工业管理部门根据本条例的原则另行制定。”在实践中，国防科技工业领域的投资建设涉及国家安全且具有鲜明特点和规律，也有一定的保密性，因而需要根据相关条例确立的原则另行制定办法。
参阅——说说系列： 1.说说“责令”； 2. 说说“动员”； 3. 说说“管制”； 4. 说说“机关”和“机构”； 5. 说说“责令”； 7. 说说“考察”与“考核”； 8. 说说“另行制定”。 |
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