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留用地，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，安排给被征地农民集体或农户进行开发经营，用于发展生产的建设用地。留用地安置是以提高农民的非农业收入，为失地农民带来长期稳定收益，对被征地农民进行安置的一种措施。 
政府征收土地用于开发，一般都会带动所在片区的土地升值。由于留用地是建设用地，又与政府征收土地处于同一片区，其价值不言而喻。随着国家工业化、城市化的不断加快，对于土地的需求量越来越大，尤其在东部地区，建设用地不足，已经成为制约经济发展和城市化建设、事关稳定大局的重大现实问题。尤其是在东部经济发达地区，土地供需矛盾突出，农村留用地作为可以进行二、三级产业开发的建设用地，受到越来越多的关注。
如何进行留用地的开发利用，充分发挥其价值？留用地开发是否可以融资？今天我们一起来探讨一下。留用地政策正式形成于 1978——1998 年征地政策的转型阶段，具体而言，1953 年，我国出台了第一部比较完整的土地征用法律规定——《政务院关于国家建设征用土地办法》，由于当时工业发展基础较差，征地后只能提出“以农安农”的策略，即被征地农民在农业上安置。到了 1982 年，《国家建设征用土地条例》针对失地农业剩余劳动力首次提出了“留地安置”，改变了原先“以农安农”的征地补偿措施。随后，在 1986 年、1999 年两版土地管理法中逐步提高征地补偿标准、加大安置力度、明确留地留物业安置的重要性。进入 2000 年以后，随着城市发展进入高速扩张时期，征地加速带来的矛盾催生了对留用地政策的迫切需求，以广东、浙江、福建、上海等为代表的沿海发达地区省市积极探索出台留用地管理办法，各地实践不断拓展完善留用地政策。2010 年，国土资源部出台《关于进一步做好征地管理工作的通知》，从用地性质、指标落实、空间选址、开发利用等方面提出了一系列较为严格的管控引导措施，以提高留地安置的规范性和科学性。2020 年，新的《中华人民共和国土地管理法》颁布实施，将“留地留物业安置”上升到法律层面，标志着留用地政策进入新的发展阶段。目前来看，农村留用地土地发展的关键在于规划运作。但是每个地方的实际情况及适用情况是不一样的，所以一个地方的留用地措施和方式并不具有典型性，需要按照具体的情况进行规划布局。是指留用地所有者（通常指村集体）利用自有资金，开发适当的项目，自主投资、建设、运营项目。在沿海发达地区的城乡结合部，采用这一模式的较多，出现一批经济实力较强的村集体，利用征地补偿对留用地项目自主组织开发和经营管理。其优点是能够让村集体掌握主动权，居民共享发展成果，解决了一大部分本地居民的就业问题。但是一般该模式下的项目前期投资大，并且大多数是开展粗加工的传统行业，具有一定的经营风险，当成本增加而收益下降时，整个区域的经济就会迅速衰落。且该模式的开发对村集体经济实力和运营能力具有较高要求。指的是村集体经济组织通过招商具有一定开发经验及实力的大型企业，与企业签订土地租赁合同，委托其对留用地进行整体规划、开发经营。有的村集体将一定年限的土地使用权租赁给企业建工厂，土地、厂房、商铺等租金是主要的收入来源。其优点是集体投资小、不承担建设风险，租金收益比较稳定，采取整体出租土地的形式，居民能够分享租金收益，最大限度发挥留用地的价值。但是由于村集体不参与经营管理，大部分厂房、商铺的租金收益都归于开发商，由此收益率较低。政府委托大型企业负责开发留用地，定期向村组织缴纳租金。在这一模式中，政府、企业在其中做信用担保，保障开发的稳定性，在土地开发之外建设配套项目，例如餐饮业、娱乐业等，能够让本地居民在分享到土地租金收入的同时，也获得了在工业、服务业等方面的就业机会，能够有效提高居民收入。但该模式下土地租赁期长，有的甚至长达四五十年，城市发展带动土地增值、房产增值收入，本地居民一般难以有效分享。将土地估量后以资产的形式入股，获取收益，由企业出钱和村集体出土地而组合成合作公司，然后主要由企业对留用地进行规划、开发、建设和运营，村集体根据所占股份的比例获得投资回报。这一模式中本地居民利用土地入股获得股份投资收益，解决了项目投资的资金缺陷，又对留用地进行了合理开发。不过居民也会受到企业投资风险的连带影响，当企业的经营效益不好，居民的收入也会随之下降。在这一模式下，被征地村集体组织不直接经营管理留用地，由当地政府将留用地公开出让或转让，通过招标的形式选择最佳经营方式，待留用地开发完成后，由政府出面向开发商以成本价购回该留用地上的部分建筑物，如商铺、写字楼、厂房等，并将这些物业无偿给被征地地村集体作为其集体资产，或划分部分股权给被征地村集体。该模式可操作性强，既能有效对土地资源进行优化配置，又能保护村集体的经济利益。但这一模式对于村集体所在的区位要求较高，既需要本地拥有较大开发价值，又需要本地政府在其中能够发挥重要的统筹管理作用，并结合科学合理的规划和开放，不可盲目建设。村集体将留用地指标出售给本地政府，再由政府主导，套用“货币+物业”的操作方法，为村集体换回同等价值的物业。此种模式下，政府可以将留用地收储，获得指标及用地，而村集体获得物业，有一部分土地补偿收益，居民转行从事非农业工作，可以促进城市化进程，也有利于居民整体素质的提升。但是政府在土地规划、开发和运营中发挥主导作用，政府在这一模式中投资多，风险大，有的可能盲目开发导致“烂尾工程”，造成土地资源浪费。一般而言，以上模式只是过去村留用地案例进行的总结，实际中留用地在村之间地理位置上较为分散，且又受到村庄经济实力、政策等的影响，因此需要因地制宜采取不同的开发模式。不同产业建设对于地块规模的大小要求不同，产业选址规模通过影响产业经营成本及管理效率而影响产业选址。规模大的地块在增加经营成本的同时，若缺乏有效管理，将会造成资源浪费；规模过小则可能限制产业长远发展。因此，合理的选址规模是降低经营成本的前提，也是实现土地集约利用的重要途径。留用地地块规模相对较小，难以发挥产业规模优势，一定程度上限制了留用地产业发展。因此，留用地地块规模也将是留用地产业选址的重要因素。考虑到产业布局是产业在地理空间上的投影，地块形状也可能会通过影响产业空间形态而影响产业布局。到区域中心的距离直接关系到消费市场的规模、经济发展水平、地价以及获取资源能力，是影响产业布局的主要因素之一。中心距离因素对留用地产业选址将产生显著影响。生产要素分布不均衡现象客观存在，原材料、产品和服务的不完全流动情况突出，企业需借助交通运输才能实现产品的生产与交易，发达的交通体系对降低成本有直接作用，实现了产品跨区域流通，提升了企业利润空间。因此，道路交通因素将对留用地产业选址产生显著影响政府相关政策对于留用地的影响在一定情况下起到了关键性的作用。不同时期留用地安置都需要根据相关地方政策的指标进行实施，农村留用地的土地发展的关键在于规划运作，但是每个地方的实际情况及适用情况是不一样的，需要按照具体的情况进行规划布局。例如：广州市文件明确，工业用地或其他特殊区域规划按照规划确定容积率，其他规划用地设定容积率上限为2.5。但《广州开发区规划和自然资源局关于新型产业用地与产业园区功能配比的指导意见（试行）》给设置了例外：区政府为了促进新型产业用地和新型产业园区的功能完善和精细化管理，规定单宗或连片用地面积不小于50亩的集体经济发展留用地，如用于发展新型产业或经区政府认定的产业类型，允许突破2.5的容积率上限，但是超过部分需要与政府进行一定的利益分配。除了以上内外影响因素之外，留用地安置上的产业布局还受如当地政府财政资金、地方经济发展程度、人口流动、人民意愿等众多因素的影响，想要把控好各因素来实现留用地项目的落地并不是件容易的事情，需得具体情况具体分析。虽然留用地开发模式类型已有多种，但是现实中项目设计后需要进行的融资问题却在很大程度上影响着项目的落地，例如在村企合作项目方面，融资层面便面临两个主要问题：第一个是在非农建设用地、征地返还用地、留用地等净地合作开发项目以及一些城市更新合作项目中，村集体（具体如村股份经济合作社、村股份公司等，下同）与开发商签订的《合作开发合同》等协议中明确约定“项目用地不得用于抵押贷款和融资”，而该限制性约定主要是基于对开发商的实力要求以及合作安全的考虑；第二个是在大部分的村企净地合作开发或城市更新类的合作项目中，政府以及集体资产管理部门明确规定实施主体（或项目公司、合作公司）的股权不得转让或变更，该限制主要是为了防止开发商转让、炒卖土地或项目。不过对于项目公司或合作公司的股东以及更上层级股东的股权变更却没给出明确的转股约束，只是大部分开发商都会考虑自身的品牌和声誉，也即除了融资安排以外一般都不会炒卖或者转让项目，不然政府和村集体肯定不会放过开发商。另外，对于留用地的开发，如果有融资，而还款来源于政府财政性资金或指标出售获取的资金，则还存在隐性债务的问题。
农村留用地的开发在很大程度上可以给政府、农民、企业都带来不错的收益，具体可以根据以下几个案例来进行了解：据了解，2000年梧州市长洲区红岭片开发区建设项目需要征收龙新村118公顷土地，当时梧州市政府按照预留5%留用地的征地政策要求，安排了5.93公顷留用地给村集体，规划用途为“城镇住宅用地和零售商业用地”。但是由于资金不足，一直搁置了20年未进行开发。2014年《关于印发梧州市征收农村集体土地留用地管理暂行办法的通知》明确，城区政府牵头项目合作开发的招标拍卖工作，采用“限转让价格，竞回建率”方式，以“回建率高者得”原则确定留用地项目合作的开发企业。2018年在《关于印发梧州市征收农村集体土地留用地开发与利用管理暂行办法的通知》中，对留用地范畴进一步明确，对留用地办理流程进行细化。2020年，梧州市在综合前期政策基础上印发了《进一步加强农村集体留用地安置和开发利用实施方案的通知》，进一步规范市区农村集体留用地管理流程，切实维护被征地农民和农村集体合法权益。
在一系列政策创新支持下，龙新村留用地的市场化开发终于走上正轨。2020年8月村民小组召开会议讨论如何开发5.93公顷村集体留用地。一个月后，龙新村民委员会决定由当地城区政府主导，通过公开招投标，采取“限地价，竞回建率”方式确定合作投资开发企业。最终，梧州市城市建设投资开发有限公司以最高建筑面积60050平方米中标。根据合约，龙新村同意将留用地的所有权转让至城投房开集团名下，待项目建成并通过验收后，城投房开集团将回建的建筑物无偿返还给龙新村，剩余可建的由城投房开集团按照该留用地的规划设计条件及相关规定进行建设和销售。按该区域房地产（住宅）市场价格8000元/平方米估算，龙新村集体通过回建物业可获得收入4.8亿元。按照龙新村目前13个生产小组、总人口约5000人测算，人均收入可达9.6万元。近日，西湖留用地“三统一”开发模式的第一批签约项目“西投滨江·五幸金座”完成交付。五幸金座位于西湖区三墩北贝家街和莲紫路交叉口，用地面积30.7亩，总建筑面积95123平方米，总投资约5.5亿元，由西湖投资集团与滨江房产集团、五幸社区共同联手打造。该项目前身为五幸社区留用地，由于面积小，涉及村社多，收益几乎为零。同时由于地块周边道路不通，离废弃的杭宣铁路较近，进出要绕过铁路的下穿涵道，周边基本处于撂荒状态。
西湖区留用地开发步入“三统一”模式后，西湖投资集团与五幸社区达成了联合开发协议。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。西湖投资集团根据市场分析和综合考量，将项目定位为区域地标性商业商务项目，村社享有项目土地及建成后地上、地下51%建筑物的所有权及相应物业二十年的经营性收入。合作期内，五幸集体收益平均每年约1317万元，20年总收益约为2.6亿元。该农村集体留用地权属象山经联社，位于象山村内（永星路以北，大塘村自留地以南，流溪河以西，果园地以东）。净用地面积为7250平方米，规划总面积为12505平方米。该项目采取合作建设的方式，合作期限为32年，每五年递增10%。
通过网上电子竞投的方式最终由广州市绿志环保科技有限公司以56,772.00元/宗/月竞得该项目，并于2021年9月6日，在花东镇的法律服务所见证下，双方签订合作建设合同。花东镇耐心指导象山经联社启动该留用地的立项申报，积极联系相关职能部门加快审批的速度，依法依程序规定在农村集体资产管理交易平台上公开流转交易。 农村集体的资产通过花都区农村集体资产管理交易平台公平、公开、公正地流转出去，打破农村经济发展的瓶颈，为村社集体带来可观的收入，为乡村振兴发展提供更加有力的经济保障。虽然目前来看，全国各地都在不断地完善留用地的用途，但是在当下的大环境下面，还是有一些问题制约着项目的落地：1.留用地的适用范围有限，安置留用地的用途与规划的协调难度比较大。2.留用地使用方案没有履行村集体民主决策程序，在流转方面往往没有采用公开模式，导致留用地开发中腐败问题较为严重。4.对安置留用地的开发经营由于存在市场风险，导致被征地农民的长远生计存在一定的风险。1.规范土地征收程序，实施征收土地与留用地报批同步政策。这便于留用地与征地开发项目的同步开 发、招商、协调出租转让，提高土地的开发利用效率，加快留用地开发利用周期。有条件的地块，可在报 批同步的基础上，进一步推进四个同步：同步规划、同步报批、同步供地、同步开发建设。2.以政策形式保障“三规合一”，充分考虑、落实村留用地与集体经济发展用地的位置、规模和功能。在此过程中还要尊重被征地农民的主体地位，赋予其充分的知情权和参与权，充分沟通表达落实多方的意愿。3.建立留用地指标与村集体建设用地综合统筹的管理制度。目前对于村集体而言，两种类型的土地都是保障村集体发展的重要手段。因此，建议建立留用地指标与村集体建设用地统筹考虑的管理制度，对留用 地与村集体建设用地指标的核定、使用、调剂、核销情况进行统筹动态管理，综合统筹、指标共用，避免 留用地规模过小、留用地与规划不符等问题给村集体土地开发造成停滞。4.适当放宽对于留用地的产业限制与准入条件政策。由于留用地土地在招商引资和吸纳产业能力上先天 不足，因此许多企业集团对于使用留用地持保留态度。在这样的背景下，如果对留用地实行与国有土地同 等的产业限制与准入条件，将无法发挥留用地灵活利用的优势，也不利于在社会经济和产业转型升级过程中，村集体对已有工业企业的保留和吸纳。1.充分利用协会力量或者建立相应的中介组织，协助留用地统筹开发利用，解决村集体在留用地开发利 用的整体过程中因缺乏土地报批、城市规划专业知识、专业人力资源、缺乏招商引资市场信息导致的种种 问题。2.由各区国土资源管理部门牵头，充分利用“三规合一”、村庄规划和功能片区规划契机，综合考虑各 种发展规划需求，对各村留用地与集体经济发展用地的位置、规模和功能进行确认和规划调整。一经调整 确认，不能随意改为其用地性质和功能。3.加强留用地利用的监督，一方面在现实留用地项目引进、落实和建设等环节中需要通过建立监督机构、监督检查制度和调动社会各监督力量，避免集体资产流失和腐败现象。另一方面，加强土地利用模式 的监管，积极引导被征地村利用征地留用地建设物业，形成资产积累，把补偿安置费变为不动产，用不动 产收益安民富民。4.对于未落地留用地指标，政府应当给予适当补助。留用地作为给予被征地农民的生计补偿，在实际操作过程中，多数因为种种原因无法开发。一方面，政府应当对未落地留用地指标给予适当补助，以解决被征地农民的基本生计问题。另一方面，在综合考虑各方利益的基础上，也应当适当降低土地开发利用税 率，对村集体在办证过程中发生的费用给予减免和优惠。5.加强留用地开发利用方式的创新。随着城市化及工业化进程，更多村庄地区逐步转化为城镇化地区， 留用地的落地开发利用和利用效果，对于村民未来生活和村集体的稳定更加重要，因此需要积极探索其他 留用地开发利用方式，鼓励在实践操作过程中进行模式创新。如可由政府引导划定集中安置区，将全市各 村留用地指标进行集中落地，引入市场机制进行利益分配;探索在现有土地制度下借助政府力量的村留用地 公开招、拍、挂形式，按累计方式积累留用地指标统一落地方式、异地落地方式、指标交易使用方式、利 用留用地指标盘活违法用地等，以更好发挥留用地的本源性作用。|本文由工隆建通助理研究员陈亚整理，资料来源：网页、知网论文及i自然全媒体、西湖网、花东发布、旧改说公众号；我们尊重原创作者的成果，如有侵权，请联系我们及时处理。【课程内容】（开课时会根据最新情况调整）: 一、高质量发展背景下地方政府投融资新逻辑（略讲，约10分钟） （一）“十四五”规划与政府投融资新理念 （二）重磅政策重塑逻辑 六个逻辑及两个应对 （三）“十四五“基建五个新特征 二、基建和土地片区开发合规问题 （一）政府投资管理 1.政府如何安排资金用于项目？ 2.如何定性政府投资项目？
3.政府以补助补贴支持的项目该如何定性？
4.政府把钱给到上级公司，上级工地再投到项目，算不算政府投资项目？
5.“投资人+EPC”算不算政府投资项目？ 6.如何区分项目主体、建设单位、实施机构、业主、立项单位、代建单位、承接单位、施工单位？
7.委托代建与授权开发有什么不同？ 8.委托代建、政府购买服务、政府采购工程对城投的要求有什么不同？
9.如何定义垫资？
10.由城投国企融资是否违反“政府投资项目不得由施工企业垫资”？
11.施工企业为城投国企垫资违规吗？
12.建筑企业供应链融资可行吗？ （二）政府预算和债务管理 1.如何判断项目资金已经或者可以列入政府预算？ 2.政府的预算只有1年，但资金支付期需要10年，这个问题如何解决？ 3.能否签订超过3年的政府支付合同？ 4.政府的合规举债方式有哪些？ 5.片区开发可发哪些专项债？ 6.什么是政府的隐性债务？ 7.如何甄别是否构成隐性债务？ 8.有预算是否不构成隐债？ 9.什么是来自于政府财政资金的收入？ 10.政府补贴可否作为还款资金来源？ 11.如何以来自政府的补贴收入增强还款能力？ 12.政府如何合规把钱给到城投？ 13.财政如何给城投合法注资？ （三）土地一级开发 1.土地开发的流程是怎样的？ 2.什么是土地储备业务？ 3.土地储备的资金是如何管理的？ 4.土地出让金返还模式还可行吗？ 5.可否以预期土地出让金作为还款来源进行融资？ 6.土地出让金如何合规用于项目？ 7.城投如何合规介入土地储备业务？ 8.政府可否委托（授权）国企城投进行土地开发？是否需要履行政府采购程序？ 9.委托代建、政府购买服务、政府采购工程能不能融资？ 10.政府购买服务、政府采购工程、委托代建如何做少量融资？ 11.什么是耕地占补平衡指标？能不能融资？ 12.什么是城乡建设用地增减挂钩？能不能融资？ 13.有的地方的土地指标为什么可以贷款？ 14.土地开发如何做到土地一二级收入联动”？ （四）片区开发 1.什么是片区？什么是片区开发？ 2.片区开发有哪些类型？为什么要这样划分？ 3.政府授权（设立）片区开发主体，可以给哪些授权？ 4.政府授权（设立）片区开发主体需要政府采购确定吗？ 5.片区开发主体招引投资商需要公开招标吗？ 6.投资商具备施工能力，则工程是否可以“两标并一标”？ 7.有的项目为什么政府可以同时授权一二级开发？ 8.获得片区土地的开发使用权有哪些途径？ 9.土地招拍挂有什么规定？ 10.哪些情况下可以不经过招拍挂而获得土地开发权？ 11.能否带条件出让土地？ 12.如何才能勾到地？ 13.银行如何分析片区项目融资的可行性？
14.多大的片区项目便于融资？
15.以房地产租售为主要产出的片区项目如何融资？ 16.以产业经营为主要产出的片区项目如何融资？ 三、片区开发融资模式 （一）土地一级开发阶段 1.传统模式：委托代建、平台贷款、BT模式 2.土地注入模式 3.分期付款+延期付款 4.做地模式 5.一二级分段+联合模式 6.二级赎买一级模式 （二）棚改旧改城市更新 1.棚改自求平衡模式 2.二级带一级模式 3.广东“三旧”更新模式 4.上海保留历史风貌+带方案招拍挂+开发权转移模式 5.其他各地城市更新模式分析 6.反向购买或反向委托模式（征地拆迁资金的解决） 7.住建部叫停大拆大建及其应对 （三）综合开发自平衡 1.未来社区模式 2.TOD模式 3.EOD模式 4.M0新型产业模式 5.矿山生态修复自平衡模式 6.砂石资源自平衡模式 （四）结构化合作 1.开发性PPP模式 2.片区特许开发模式 3.园区全流程PPP模式 4.混改+上市模式 5.专项债+土地模式 6.专项债+市场化融资模式 7.专项债+PPP模式 （五）“授权+投资+EPC” 1.京投ABO模式 2.片区ABO+模式 3.F+EPC模式 4.投资人+EPC模式 5.投资合作+EPC模式 6.参股+施工模式 7.认购基金+施工模式
8.节点购买模式 （六）做大做强城投 1.园区运营商模式 2.经营性项目城投委托代建模式 3.授权开发+做大做强城投模式 4.片区综合开发市场化融资模式 5.园区“授权+封闭运行”模式 四、片区开发投融资总论 1.片区项目开发条件分析 2.片区项目资金平衡分析 3.片区开发投融资模式选择 五、片区”ABO+'模式的整改 1.片区综合开发市场化融资
2.部分优化法
3.快进快出法
4.建企垫资型“投资+EPC”模式的整改
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