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摘要《环境保护法》赋予环境保护主管部门查封、扣押的权力，但该制度在实践过程中存在行政目的错位、执法手段“一刀切”、利益衡量不全面等规范性欠缺问题。威慑型环境规制下行政执法存在规范化欠缺的症结，应对执法目的与手段的错位问题予以关注。关注目的与手段之间的平衡并对行政权力的规范行使进行合理规制，应从完善环境行政执法的程序性规制、非强制性机制、保障公众参与等方面促进环境行政执法的规范化。 一、问题的提出2015年修订实施的《环境保护法》第25条明确规定了“环境保护查封、扣押”，随后环境保护部出台了包括《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》在内的一系列配套办法，为生态环境主管部门打击环境违法行为提供了“按日连续处罚”“查封、扣押”“限制生产、停产整治”“移送公安机关行政拘留”等新的执法手段。随后，这些措施在全国范围内得到普遍使用，以期有效打击环境违法行为，提高执法效能，改善环境质量。随着环境保护法及相关配套办法的进一步实施，各类案件数量均大幅增加，与其他措施相比，查封、扣押案件数量最多。2017年全国适用环境保护法配套办法五类案件总数39593件，适用查封、扣押案件18332件，同比增长84%；2018年五类案件总数为39559件，其中查封、扣押案件21574件，同比增加17.68%；2019年1—6月，国家生态环境部共查处五类案件10866件，其中按日连续处罚案件150件，查封、扣押案件6841件，限产、停产案件1214件，移送行政拘留案件1998起，移送涉嫌环境污染犯罪案件663件。总体而言，全国适用配套办法的案件数量逐年增加，各地环境保护执法逐渐刚性化，呈现出“命令-控制”的威慑形态。但在威慑型环境执法理念下，环境行政强制措施超额使用并未改变当前严峻的环境污染问题，以查封、扣押为例，其在实际运用中表现出随意性、功利性问题，与谨慎采取环境行政强制措施的要求之间的矛盾显著。执法手段暴露出的问题严重阻碍了环境立法目的与环境质量改善目标的实现。 目前我国学者对于环境行政执法合理性规制已有所探讨，但从执法目的与手段的关联性考量却付之阙如。环境行政执法目标的实现与执法目的手段之恰当合乎比例密切相关，比例原则强调目的与手段之间的理性平衡，我国环境行政执法遵循比例原则乃是应有之义。本文拟从环境保护查封、扣押的实施现状出发，分析认为环境行政执法实效性欠缺的主要原因在于目的与手段之间的失衡，并从比例原则入手对环境行政执法规范化路径进行探索。 二、环境保护查封、扣押实施中存在的主要问题2019年4月，国家生态环境部办公厅向社会公开发布《关于做好引导企业环境守法工作的意见(征求意见稿)》(以下简称《意见》)。《意见》明确要求规范行使行政自由裁量权，对于一般违法行为慎用查封、扣押等措施。环境保护查封、扣押在性质上属于行政强制措施，对当事人利益影响巨大，一旦滥用可能造成当事人利益的重大损失与极坏的社会影响。行政强制不是为了强制而强制，而是应该着眼于解决问题，其不仅是对行政强制权威的维护，亦是实现社会利益与社会秩序的保障。实践中，如何在威慑型环境执法理念背景下，寻求环境保护查封、扣押在符合执法实际需要与行政强制宗旨之间的平衡，仍有完善空间。 （一）威慑型执法理念下权力的滥用 以威慑为主的环境行政执法依赖于对执法对象进行外部施压，继而使其对于已经发生或者将要发生的消极后果产生恐惧而被动守法。在日益严峻的环境污染形势下，赋予查封、扣押权，扩大检查范围，提高处罚额度等执法措施在一定程度上能够有效应对突发性环境事件，着力解决突出的环境污染问题，进一步促进环境质量的整体改善。但从长期来看，依赖于运动式集中整治的环境执法无法实现环境治理之目标，环境保护的长效机制也难以建立；反而在实践中，威慑型执法常常会被异化为“威权”，如查封、扣押在适用范围和适用程序上往往呈现出较强的随意性和功利性。 查封、扣押的实施条件是违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染，并且查封、扣押的对象只能是“造成污染物排放的设施、设备”。现实中，有些地方生态环境主管部门完全不顾上述规定，对整个工厂实施了查封行为，这实际上扩大了行政强制措施的实施范围，存在明显违法问题。在环境行政执法过程中，执法部门的手段较为单一粗暴，如农民在乡间使用一台玉米脱粒机给自家玉米脱粒，地方生态环境主管部门对该脱粒机进行了查封、扣押，造成玉米霉变，农民的生计陷入困境。另外，查封、扣押行为只能是暂时性的，不能超过法定期限；而在实践过程中存在生态环境主管部门持续查封、扣押企业机器设备的现象，继而将查封、扣押异化为停产整治。 （二）执法与守法关系错位且成本超额投入 单纯依赖执法机关监管之下的守法，其实质是将政府执法与企业守法之间的因果关系进行倒置，忽略了不同执法对象之间的内在差异以及有关政策与法律对企业环境行为的影响，这不仅使大量企业游离于法律监管之外，也无法真正实现环境管理目标。查封、扣押的程序规定既能保障行政相对人的基本权利不受侵犯，又能保证生态环境主管部门依法执行，但搜集证据再经审批，案情重大或社会影响较大的还需经生态环境主管部门集体审议决定，其中会耗费大量的人力、物力，执法成本的高额投入与现今基层环境监察工作压力大、任务重的现状形成了一定的冲突。 现实中，被查封、扣押的财产大多为繁重的机械设备，如果委托第三方，执法成本无疑会大幅增加，倘若交由生态环境主管部门进行保管，在实践中又存有较大难度。为了更好地实现保管目的，从最大限度发挥查封作用的角度考虑，查封义务应由排污者承担。然而，生态环境主管部门不可能24小时全程监管，现实中封条被撕毁后继续生产的现象普遍存在。此种情况使得环境行政执法人员需对同一企业进行反复多次检查，在一定程度上造成了执法资源的浪费。此外，有些当事人担心受到更严重的行政处罚而采取逃离、回避的态度，甚至放弃对生产设备的所有权来对抗行政执法，导致实践中生态环境主管部门无法联系到当事人。这对生态环境主管部门的后续执法工作造成了障碍，查封、扣押的目的并没有得到完全实现，还造成了后续工作的僵局。 （三）单向执法的实效性难以实现 现阶段，单向环境行政执法并未对相对人改正行为的时间、技术与经济可行性等方面进行充分考量，导致难以避免的实施困境和执行偏离，容易引发群众和企业的反弹，从而严重影响环保执法的权威性和长效性。“违法反弹率”能够直观反映某地区企业对于法律的遵守情况以及环境行政执法效果。其具体是指某一地区违法企业被处以按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留中的某一种处罚后，再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例。《新〈环境保护法〉四个配套办法实施与适用评估报告(2015—2017年)》数据显示，四个配套措施的违法反弹率在辽宁省高达9.9%，天津市为8.67%。总体而言，2015—2017年，环境执法违法反弹率呈逐年上升趋势，2016年较2015年上升0.29个百分点，2017年较2016年上升0.71个百分点。由此可见，伴随着环境执法的不断推进与深入，部分行政相对人对环境执法表现出麻痹、放任的态度。 在关于配套办法对所在区域环境改善认同情况的调研中，社会公众和环保机关工作人员认为环境有所改善的仅分别为79%和77.4%，均未达到80%以上。这在一定程度上反映了执法效果的认同度并不高，同时许多地方环境保护部门对查封、扣押的信息公开不够全面，有些部门仅仅公布了相关使用数量，但关于具体企业信息以及解除查封、扣押的相关信息却很少。环境保护查封、扣押并非对所有企业的违法行为都产生了预期的威慑效果，其环境执法功能与效果的发挥依赖于适用措施的规范性。总体而言，环境保护查封、扣押对环境质量改善有一定成效但并不显著。 三、环境保护查封、扣押问题的原因探析：目的与手段的比例失衡环境保护查封、扣押属于制止性环境行政强制措施，行使查封、扣押能够及时有效制止环境污染行为，预防环境危害。如若查封、扣押的执行存在失范或不到位问题，将难以发挥其制止与预防环境危害行为的功能。环境保护查封、扣押在实践中出现环境执法投入与实际效果之间的落差，涉及执法能力、法律保障、民众认知等多方面原因。但对于环境行政执法失范而言，其主要原因在于目的与手段的比例失衡。 （一）妥当性考量欠缺 在以往的环境行政执法过程中，对于污染企业的违法行为一般都先采取“责令立即停止生产或停止违法排污”等口头措施，环境违法行为往往由于缺乏威慑力与强制力无法得到及时制止。为了改善这种状况，《环境保护法》赋予生态环境部门查封、扣押权，一定程度上改善了以往执法机关在环境行政执法过程中有令不行的痼疾，同时促使排污者尽快停止违法行为，达成改善环境质量之目的。 实践中，地方环境行政执法部门对于查封、扣押使用率排名的重视程度已超过遏制环境污染并改善生态环境质量的实质目标，在为了强制而强制的思维下滥用自由裁量权超越其本身的制止性目的，使得功能主义立场下查封、扣押的执行与环境行政规制的应然目标产生偏离效应。简单依靠传统的威慑型执法手段、单一关注对行政相对人的强制力度，以及对环境执法失范的本质欠缺考量，很可能使企业与环境行政执法机关之间产生冲突或者仅是表面上听从安排实则消极反抗，这些不安的社会因素都会阻碍环境行政目标的实现，也不利于环境保护法权威的建立，偏离了环境保护相关法律规定的实质目的。 （二）必要性分析不足 我国环境行政执法实践表现为“命令-控制”威慑型执法关系，但此种环境执法模式的实施效果似乎差强人意。环境管理是一项复杂的工作，执法失范增加了政府执法和企业守法的难度，而企业守法水平的低下又致使执法机关更为依赖严厉的环境执法手段这一具体抓手，最终引发企业对法律认同感的缺失。在环境行政执法过程中，执法失范以及手段单一也受到了对执法对象认识偏失的影响，在单纯将执法对象视为经济人角色的认知下选择威慑型执法手段，其实质是忽视了环境、经济与社会不断发展的复杂关系，也简化了企业行为选择的外在影响因素。如果执法机关没有对企业本身进行全面认识，重视其具有的社会人与生态人双重特征，并且整合运用多元模式定位、管理企业，那么就不可避免地会导致执法效能低下。 环境污染的原因并不简单。不能认为环境污染仅是由企业自身违法排污行为造成的，就直接采取相关强制手段，在实践中还存在部分企业虽然做到了相关污染防治措施要求，但仍然超过国家规定的相关污染排放标准的情况。基于此，如果不探寻其背后真正超标排放的原因，不区分一般违法行为与严重违法行为的具体情况，就“一刀切”地采取相关强制手段，不仅会造成执法不规范与不公正等问题，而且会对民众的生活产生不利影响，最终可能降低社会对环保工作的认同感与支持度。故应强调对环境行政执法“度”的规制，避免简便执法思维下的“执法路径”依赖问题。 （三）利益衡量不全面 自《环境保护法》实施以来，环境保护查封、扣押在执法实践中的使用率远高于其他配套措施，但环境保护查封、扣押作为一种过渡型措施，还需要其他措施的有效实施与密切配合才能推动整体功能的实现。以查封、扣押为主的环境执法手段的适用，导致执法过度与执法不足并存、生态环境质量改善进程缓慢、环境公共利益的增进差强人意。 法律涉及利益的调整，现代公法所调整的利益不仅仅是单一的公共利益或者个人利益，而应当是在兼顾二者的基础上对其加以理性的界分与整合。首先，单一命令强制思维下环境行政执法以效率为导向，对效率的追求超越其他价值考量并成为核心理念，片面追求效率而忽略质与量的统一会导致有限行政资源和规制主体环境负担的超额投入。威慑型环境执法的底层逻辑在于企业基于外部的施压而对可能发生的不利后果产生恐惧，其威慑效果之发挥取决于合理的执法措施与较高的违法查处概率。反观现实的行政活动，执法资源与执法任务失衡引致“选择性执法”，对于执法对象和手段的不合理选择又造成执法资源的浪费。其次，行政机关在执法过程中对公众权利保障的忽视，集中体现在信息公开不足以及信息公开缺乏统一的标准。目前，公众难以获取关于查封、扣押的基础信息，查封、扣押程序性规定不足使得行政机关成为绝对主导，而行政相对人和公众的环境权益无法得到保障。因此，查封、扣押在实践中对执法效率与执法公平、个人利益与环境公共利益缺乏全面的衡量。 实现环境保护查封、扣押的正当性与规范性，环境行政执法效率与公平的统一，以及兼顾企业、公众主体的经济利益与环境利益的平衡，需要从环境行政执法权的行使主体出发，对其包括执法决策、手段选用、利益衡量的全过程进行整体调控，以“目的-手段”的关联性为分析框架，实行以妥当性、必要性、均衡性为内涵的比例原则，强调目的与手段间的理性平衡，以契合以环境保护查封、扣押为代表的环境行政执法规范化发展的内在要求。 四、环境行政执法目的与手段失衡的理论溯源我国环境行政执法失范的原因在于目的与手段之间的错位，以环境保护查封、扣押为代表的环境行政执法，在执法目的、执法手段、目的与手段的关系方面皆缺乏平衡意识。比例原则着眼于相关主体间的利益均衡，包含目的与妥当性的考量、手段与目的匹配性的衡量，以及是否给行政相对人和社会造成侵害的度量。在限制国家公权力对私人过度干预的背景下，其实质蕴含了行政权力行使的合理化基准，注重执法目的的正当性、手段考量的合理性以及不同利益主体之间的均衡性。因此，全面提升生态环境执法效能，切实改善生态环境质量应遵循比例原则。 （一）行政执法目的错位与妥当性冲突 比例原则之妥当性强调对公民自由和权利的限制应基于其目的的正当性，采取的手段需以公共利益的实现为目的。查封、扣押的实施不得超过公共利益的界限，只有当行政相对人的行为损害公共利益或者有损害公益之虞，行政机关才可对其实施查封、扣押。查封、扣押行政强制权的设置目的是及时制止环境违法行为，避免危害发生或扩大，以实现环境公共利益的增进。因此，为确保相对人义务的履行，查封、扣押的实施不得脱离公共利益。但在实践中，环境行政执法目的错位现象却时有发生。 一方面，在实现环境公共利益过程中，执法机关对于是否采取措施以及采取何种手段等方面欠缺考量。地方环境行政执法存在为了应对配套办法使用情况排名而过度执法的倾向，在实践中往往异化为不区分违法情况“一刀切”地运用查封、扣押手段。环境行政执法实践中存在简单、粗暴等问题，突出表现为按照政策片面执行任务进而给企业或民众带来不必要的损害。脱离公共利益目的的指标性执法虽能及时完成执法任务，但执法有效性和社会有效性并不能得到统一。环境执法任务的完成不仅意味着国家意志及环保政策的贯彻，还在实质上推动了环境污染治理的改善和人民生活环境及幸福感的提升。另一方面，环境执法容易被部门利益、指标考核以及经济发展等因素所影响。过分追求案件指标为中心的“目标错位”，以及过分关注地方经济与部门利益的“实践误区”，导致了执法过度与执法不足问题并存，不仅浪费紧缺的执法资源，而且阻碍环境行政执法目标的实现。 （二）手段选择背后的异化与必要性偏离 手段必要性要求行政机关在维护公共秩序与实现公共利益，并对多种手段、方法和途径进行选择时，采取损害度最小的手段、方法和途径。最小损害原则应内在厘定为，非强制手段或者相对较轻强制手段可以达到行政管理目的之时，行政机关不得设定和实施行政强制或设定和实施较重的行政强制。传统威慑型执法模式以强制性执法手段为主，局限于单一目标的设定，在应对初期急剧恶化的生态环境和不断攀升的污染指数中显见成效。但随着环境问题的不断发展演变，其相应的弊端也逐渐凸显，仅依靠强制性执法手段无法实现环境执法法律效果与社会效果的统一。 在执法资源紧张与实力欠缺的情况之下，单纯依靠严格执法难以达到最佳的规制效果，其产生的成本可能会超出违法行为带来的损失。命令控制型环境执法模式需要投入大量人力、财力、物力等资源保证执法目标之实现。实践中，在有限的行政资源状况下，手段往往无法实现最佳执法效果并易导致对相对人非最小侵害或限制，环境执法的正当性受到侵蚀。在依法行政的前提下，环境执法过程仍有柔性执法的空间，行政机关在执法过程中应探索符合社会价值理念的执法模式和手段，而灵活、柔性的执法手段或许更能有效地实现行政管理之目的。 （三）私人利益与公共利益的均衡性失调 均衡性与妥当性、必要性的不同之处在于，其不受预定目的之限制，并将所欲实现的公共利益纳入衡量范围之内。均衡性要求在追求行政目的的过程中，衡量权力的行使所增进的利益及达成的目的与可能损害利益之间的相称性，对所涉相关因素予以充分考量，以促使行政执法能够实现行政机关履行社会职能中最大化增进社会公益之目标。均衡性从价值取向方面规范环境行政执法机关的权力与所采取措施之间的规范化、合理性关系。环境公共利益的达成需要对私人利益和环境公共利益进行价值协调，即取得环境收益与社会成本之间的平衡。然而，在行政目的错位和忽视执法实效的单向执法手段下，均衡性考量常常被虚置。 现阶段，地方环境执法机关在执法过程中仍以追求效率为主，并将其作为环境执法机构的核心理念。这导致了公平与效率的选择性失衡，以执法过程的效率性片面取代执法实效的整体性最终将背离环境执法的真正目标。此外，在威慑型环境执法模式下，环境行政执法对行政资源投入具有较高需求，而在实践中，执法实力不足常常导致环境执法难以实现，对环境执法困境根源之误解也会导致应对偏差。行政主体在实施查封、扣押过程中往往无力进行利益衡量，难免发生执法“一刀切”现象，类似查封、扣押农民自家玉米脱粒机等情况才会频繁发生。 五、环境行政执法的规范化路径在行政国家时代，环境行政执法的重要地位日益凸显。环境行政执法实效性应当予以重视并积极增进。近年来，威慑型环境执法模式在环境污染日益严峻的形势下逐渐强化，并对环境污染问题的解决发挥了一定作用。但是，环境行政执法的失范问题导致执法实效性无法应因现实之需，生态环境质量总体改善进程较为缓慢，并未达到社会公众对环境问题尽快解决的期许。 环境行政执法实效取决于执法规范化与合理化程度。以恰当的执法目标、行之有效的执法手段以及社会资源效用最大化为出发点，实现环境公共利益的整体增进，在此过程中目的与手段之间经由比例原则的系统性考察达成理性统合，对优化生态环境保护执法方式、提升环境执法效能具有重要意义。 （一）完善环境保护执法的程序性规制 在现代程序理论中，行政程序是行政行为的流程性规制。当前，我国程序法规数量不多、系统性不强。环境执法是对人民权益产生重大影响的行为，其对自由裁量权的规制核心在于程序性规范的完备程度。对于作为行政强制措施的查封、扣押而言，环境保护查封、扣押的程序性规制不仅应关注形式的合法性，还需考虑制度目标的实现，其中后者应作为程序性规制的重点。规范环境执法环节的程序即保障行政自由裁量权在合理限度内得以实施，自由裁量权的运用体现在生态环境主管机关对环境行政违法行为实施惩戒时选择的执法手段，即查封、扣押的主体，何时启动查封、扣押，如何下达查封、扣押决定，采取措施幅度的大小等方式。在查封、扣押的实施程序中，对于违法行为的认定是重要一环，执法者对于违法行为的判定需建立在综合考虑违法行为的各个要素的基础之上，从产生的后果、相关情节以及违法者的主观过错等方面，对于环境保护查封、扣押的适用进行全面考量，确保执法行为的公信力。 环境行政执法的妥当性取决于行政目的的实现。为了达到执法目标，生态环境主管部门在执法中可以运用一系列手段或措施，不同措施对于执法相对人利益影响巨大，故执法措施要运用得当，需强化以最大程度保护公民、法人或者其他组织权益，以及以环境质量的改善为导向的执法实效性考察为重点，聚焦环境执法程序的规范化和制度化，促进正当性执法目的之实现。 （二）执法理念转向之非强制性执法措施的完善 以规制目的之实现为中心，充分考察相关手段是必要性的内在要求。执法手段具有多样性特点，按照强制性程度可以分为强制型与非强制型。在合法的自由裁量权限内，对环境行政执法手段的适用予以实质性考量并合理运用，以期实现环境行政执法手段的创新并达到环境公共利益的提升与减少行政相对人负担之平衡。威慑型执法手段的执法成本较高，在目前条件的约束下不可避免地具有较大局限性。“当法律本身并不是最优化时，强制执法产生的成本甚至会多于违法给社会带来的损失，执法实效并未达成，社会福利反而因此降低。”大多数国家都在寻求更为灵活有效的执法方式，以避免适用逻辑僵化而产生对惩罚性与强制性手段的过分依赖，从而发挥环境行政执法的创新优势与最优价值。因此，许多非强制性执法手段应运而生。环境行政执法中对于手段选用的必要性考量集中体现在执法理念的转变上，针对企业不同的违法行为采取对应的执法措施，使得多种执法手段都能发挥各自的作用。 自愿性、激励性的执法方式因具有柔性和灵活性，可以在某种程度上弥补强制性和惩罚性行政执法的不足。考量执法与守法二者之间的关系，柔性环境执法的核心价值在于通过执法达到守法成本的降低以及守法效益的提高，继而增强行政相对人的守法积极性。通过行政主体与行政相对人之间的良性协作来提升执法实效，是一种低成本的秩序生成力量。在环境行政执法实践中，针对环境污染违法行为采取执法手段，强调灵活有效性与关联融合性而非单纯的严厉程度。 环境行政执法手段不是孤立运行的，要实现执法目标就必须相互配合、并行使用，以达到更为理想的效果。据此，围绕执法目标的实现，开展各种执法手段考察，跳脱单一威慑型执法框架思维，在提高相应违法成本的同时，合理选用柔性执法方式，提升环境守法效益，从而实现执法对守法的正面激励效果，达到增进环境公共利益与减少行政相对人负担之间的平衡。环境行政机关可以行使多元执法手段以克服单一手段的局限性，综合运用行政指导、行政合同、行政奖励等激励性和协商性执法方式，增强地方环境行政执法的规范性和灵活性。对于不同类型的违法企业采取灵活的执法方式，改善执法机关与相对人之间的紧张关系，确保环境执法实效性之达成。 （三）拓展公众参与渠道以实现法益均衡 环境行政违法者的行为往往是出于对经济利益的追求，而环境执法的重要目的是保护环境公共利益，目前实践中更多的是将二者进行对立，但基于人类多样性需求的功能角度，经济利益与环境利益皆为最基本的利益追求，它们能够在均衡后实现协调发展，故不应将二者割裂或对立。欲实现环境执法成本与行政资源的投入，以及对相对人利益限制与环境收益间的均衡协调，环境行政执法主体应从整体性出发合理选定环境行政执法手段，尽可能实现环境公共利益的最大化。因此，为了实现环境公共利益的增进与私人利益之间的理性平衡，应当重视公众在环境执法中的地位与作用，关注影响相关主体的权益与负担的规范化，保障公众参与权的实现。 推进公众参与环境执法，可以提高公民参与环境治理的监督使命感，强化政府管理和公众参与的有机结合与协同互动，缓解环境行政资源配置与实力不足的压力。另外，为更好地实现执法目标，应当对公众参与的范围进行拓展，不再局限于环境执法的影响评价层面，而应让公众有效参与到行政执法的过程之中，深化环境行政执法与公众参与机制的协调联系，建立制约有效、结构合理、程序严密的运行机制。 结语伴随着环境行政执法逐渐刚性化，环境行政执法效能不佳的问题更为突出，不仅对威权型执法理念与手段提出挑战，而且存在环境执法侵犯公民基本权利的情况，在此背景下，规范性成为制约环境执法实效的关键因素。目前我国环境风险不断攀升且局部污染严重，环境行政执法成为环境法治实现之主要抓手，反映于现实便是应对环境危机的策略建构于环境执法的威慑机制之上，环境行政执法的实效性不足。以环境保护查封、扣押为代表，呈现出环境行政执法目的和手段的冲突与偏离问题。环境行政执法实效的提高有赖于其规范化、合理化程度的提升，比例原则包括正当程序、成本与效益等理念对于指导解决环境行政执法中目的与手段失衡问题具有重要意义，在遵循比例原则基础之上，实现规制目标与规制手段间的平衡，是促进环境行政执法规范化的有效路径。 |
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