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以一种特殊方式公开的银保监会15号文，公开了隐性债务认定的核心标准： 1、实际依靠财政资金偿还的融资 2、以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资 均构成政府的隐性债务。 这在市场上引起了巨大的反响。其实15号文关于地方政府隐性债务的界定，并没有新的内容。之所以反响这么大，不过是有些人没看到之前的权威文件，或者装作不懂而已。 此前我在《剑指“片区ABO+”，国资委要求：加强央企融资担保管理（国资发财评规75号文解读）》提到： 去年到今年以来，许多地方政府和大型建筑企业，签订了许多动辄几十亿金额的片区开发大单，这些以'片区ABO+“ ”投资人+EPC' 'ABO+投资+EPC'等命名合作模式的项目，由于没有经营内容，政府延期支付，实际仍是加长版的BT。因合规性等问题，这些项目绝大多数并没有在银行获得贷款。 那有人说了，既然融不到资，融资会形成政府的隐性债务，那我不融资还不行吗？我全部以自有资金投入！ 嗯，就算你全部以自有资金投入（其实是自筹资金），片区项目不在银行贷款，仍有可能形成政府的隐性债务。 权威文件对于隐性债务的定义是： 地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限額之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括： 1、地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务； 2、地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。 也就是说，地方政府隐性债务有两种： 一种：借债主体是企事业单位，但实质是由政府的财政资金去偿还---即企业替政府借债； 另外一种：政府直接出面签订支付协议，构成政府的中长期支出事项债务。 在这两种情况下，最后都需要政府拿钱。都是在政府没有钱的情况下，先筹钱干起来，最后由政府拿钱买单------实质是政府的延期付款、分期付款还债。 片区项目一般会成立项目公司，如果项目不在银行贷款、全部由股东以自有资金投入，比如，片区开发总投资10亿元，全部由股东自筹资金建设，作为项目公司的非债务资金投入，没有银行贷款，这种情况下，有没有政府的隐性债务呢？ 第一种隐性债务（即企业替政府举债）似乎是不存在的------因为片区项目公司没有债务、没有借债。 但是，存在着第二种情况：政府的中长期支出事项。 政府的中长期支出事项就是政府的债务。 中长期支出事项，意味着政府的当期财力不足以支付，必须拉长支付期才有钱干这个事。但是现在有人拿钱先干了，你政府慢慢再给我付。这本质上还是政府要上项目没钱，以未来的财力为支付资金进行了融资。 这种情况仍然是政府的隐性债务，是要管控的。 片区项目有没有隐性债务的核心，关键在于项目的资金来源是不是来自于政府，项目有没有经营收入（含面向市场租售的房地产开发经营收入） 如果项目有经营收入，项目的资金来源于股东投入的资本金和以经营收入作为还款来源进行的融资，这是没有问题的。 如果项目没有经营收入，项目的资金来源于政府，政府按工程进度安排预算付款，那也没问题； 但是，如果非经营项目的资金来源于政府，但政府不是按进度付款，而是由企业先行筹资建设，政府延期付款或分期付款，这就构成了政府的隐性债务。 在这样的情况下，市场上又有了三种新的应对办法： 一曰：绩效考核。 有人强调政府的支付是以绩效考核为前提的，因而不是隐性债务。 这种说法不成立。 因绩效考核不过关导致的结果往往是政府扣减支付、或要求整改后支付，并不能全额规避政府的支付责任。 我们知道，所有财政资金支出、使用均需要进行绩效考核，绩效考核是财政资金使用的基本要求，但不能说：因为有绩效考核，所以政府的中长期支出责任就不构成债务了。 政府对于项目的奖补，也是要进行绩效考核的，但相关隐性债务的认定标准，仍然把奖补资金占还款来源的比例作为认定隐性债务的指标，核心理念是”补贴部分为隐性债务（以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不一定是隐性债务）” PPP的政府补贴部分不被认定为隐性债务，需要满足：1.补贴款是财政的经常性支出；2.通过财政承受能力论证；3.当地所有PPP项目的补贴支出不能超过当地一般财政支出的10%；4.绩效考核；5.使用者付费比例不低于10% 其中最主要的因素是：补贴款是财政的经常性支出，而非绩效考核。 还有人将绩效指标设置为一系列综合营商环境绩效考核指标，而这些指标恰恰是一级政府（或管委会这样的政府单位）应该完成的政府治理指标。----这种作法实际上是把所谓的片区“投资人”企业当成了一级政府（或小片区的管委会）：在下级政府满足一系列治理指标后，将下级政府辖区内产生的财税按比例返还------ 其合规性当然存在问题。 不形成隐债的关键是政府支付与融资不挂钩、不对应，而非绩效考核。 二曰：增量支付。 有的片区开发项目设置为增量土地出让金和财税”封闭运行、自负盈亏“模式，以此来规避形成政府隐性债务。 其理由是：原地块闲置，因”投资人“的”投资“建设才有新增土地出让金和财税收入，政府只以地块上的新增收入作为对”投资人“支付的资金来源，与”投资人“分享的只是增量收入，不对政府既有财力造成影响，所以不构成政府的隐性债务。 这种说法乍一听似乎有点道理，但其实很有问题。 以专项债为例，土储专项债是以地块出让后新增的土地出让金作为还款来源的，有明确的还款来源，不对政府既有财力产生影响，但仍需以债券的形式明确为政府债务。这说明，以预期土地出让金作为还款来源进行融资会形成政府的债务，同时，以预期土地出让金进行融资并非不可以，只是要在核定的政府债务额度内、采取显性（就是公开发行专项债券）的举债方式。 政府防控隐性债务有双重目的：既要控制债务，还要防止隐性。以政府预期增量土地出让金和财税作为还款来源，就算有明确的还款来源，不对政府既有财力造成影响，但仍然会构成政府的债务。不采取公开发行政府专项债的方式，而是由企业举借债务、实际由归属于政府进行偿还，还会隐藏政府的债务规模，构成隐性债务。 三曰：不以政府支付。 不以政府支付，就是项目合作协议的甲方不是政府，而是一个企业。乙方，即片区项目公司，先行筹资建设后，由甲方（某个企业，往往是项目公司的母公司）向项目公司进行支付。这样，直接的支付责任不是政府而是企业，因而就有说词了：这不是政府的隐性债务。 但是，这一逻辑成立，需要满足四个条件： 1、甲方自身应有支付能力，自有资金具备支付能力---甲方是一个市场化经营的企业。 2、穿透看，项目的主要资金来源不是来源于政府的财政资金或预期土地出让金---否则的话，仍会构成政府的中长期责任。 3、项目本身有一定收入---否则无法解释一个市场化经营的企业（甲方）为什么要以自有资金投入一个没有收入的项目，而这个项目本应由政府投资实施。 4、项目与甲方的经营业务具有合理的商业逻辑关系。 以上四个条件，我们看到，在各地规划的片区项目中其实是挺难达到的。这也是他们的片区项目为什么很难融资的原因。 而在去年到今年数万亿的片区开发大单中，确实有一些片区项目实现了银行融资。 这些实现了银行融资的片区项目分两类： 一类是符合高质量发展和市场化融资的项目，这当然是没问题的，可以的； 另一类是有点问题但实现了融资的项目。这种表面由企业支付而实现了融资的极少数项目，恰恰是因为满足了上述四个条件。 虽然不贷款也可能形成隐债，不过，聊以自慰的是，项目没贷款，银监局就不管你了，被检查的机率少了很多。 1.未来社区模式 案例 2.TOD模式 案例 3.EOD模式 案例 4.矿山生态修复自平衡模式 案例 5.砂石资源自平衡模式 案例 6.水务行业市场化改革模式 案例 7.M0新型产业模式 案例 8.土地相关收益自平衡 案例 9.资源充分利用方式 案例 10.项目经营性挖掘方式 案例 11.异地平衡模式 案例 12.一二级综合开发模式 案例 13.产城一体化模式 案例 1.未来社区模式 案例 2.TOD模式 案例 3.EOD模式 案例 4.矿山生态修复自平衡模式 案例 5.砂石资源自平衡模式 案例 6.水务行业市场化改革模式 案例 7.M0新型产业模式 案例 8.土地相关收益自平衡 案例 9.资源充分利用方式 案例 10.项目经营性挖掘方式 案例 11.异地平衡模式 案例 12.一二级综合开发模式 案例 13.产城一体化模式 案例 |
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