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2020年4月25日“市场监管半月沙龙”公众号以《法院判例：行政审批局具有撤销冒用身份证登记的职权》为标题，刊载了武汉市汉阳区法院的一个行政判决书。再次引爆人们对“行政审批局”职责问题的争议，有网友直批“又想有权，又不想担责，想得太美了。”“审批局既要权利又不想负责任，这世上有这么好的事吗？”也有网友提出“建议有关部门重新明确市场监管局与审批局的职责”。 笔者认为，行政审批局的职责问题，首先要搞清行政审批局是怎么回事？ 经查询相关官网，如“石家庄市行政审批局（政务服务管理办公室）”的职责包括“负责投资项目、商事登记、市场服务、文教体卫、社会事务、住建交通、生态环境、安全生产、农林畜水、经贸商务、城市管理等方面行政审批事项的办理及相关行政性收费，并承担相应的法律责任。”武汉市汉阳区行政审批局职责也是“负责全区行政许可类事项的行政审批，并承担相应的法律责任。”其他地区的行政审批局职责应该也大同小异。 各地行政审批局承担的商事登记（指企业、农民专业合作社和个体工商户的注册登记，下同）内容也不尽相同，有的不仅包括公司的注册登记，也包括其他企业和农民专业合作社的注册登记，甚至个体工商户的注册登记，但不论行政审批局承担商事登记的范围有多大，它都不是单纯的商事登记局，其基本特征就是集中统一实施行政许可。故行政审批局行政许可的功能职责范围远大于商事登记，如石家庄市就几乎涵盖所有的行政许可事项。 行政审批局是地方行政审批制度和机构改革探索的产物，应起源于各地早先建立的“行政服务中心”。行政审批局性质上是遵循《行政许可法》第二十五条“精简、统一、效能的原则”，由地方政府设立的集中统一行使行政许可权的行政机构。 从周某诉汉阳区行政审批局对其申请撤销公司登记拒绝处理案的法院判决看，焦点问题是行政审批局是否具有撤销公司登记的职权？从而引申出行政审批局是否具有对冒用他人身份证虚假登记投诉的处理职责问题。 本案行政审批局辩称，主要是两点：第一点“国市监信[2019]128号文是部门文件，并非我局上级发布，将我局列为申请主体和诉讼主体不适格”；第二点按照区编委“三定”，行政审批局“不具备事中、事后监管职责，无法对相关事项作出调查并出具结论，无法认定冒名登记事实。”笔者认为，汉阳区行政审批局的这两点阐述，是有事实和法律依据，并无不当，反而法院的辩驳显得逻辑混乱。 行政审批局从现有法律规定看，其不具有完整的“企业登记机关”的地位。 《公司登记管理条例》第四条第一款规定“工商行政管理机关是公司登记机关。”《企业法人登记管理条例》第四条亦规定“企业法人登记主管机关（以下简称登记主管机关）是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局。”《合伙企业登记管理办法》第四条也是如此规定“工商行政管理部门是合伙企业登记机关（以下简称企业登记机关）。”《个体工商户条例》第二条、第三条以及《个人独资企业登记管理办法》第四条等等都不例外，都明确为“工商行政管理部门”“市场监督管理部门”。 行政审批局既不是原工商机关，更不是后来整合工商等职责的市场监督管理部门。行政审批局本就不是完整的适格公司登记机关，按照职权法定原则，它哪来的公司登记撤销权？无论从公司法和《公司登记管理条例》，还是行政审批局本身的“三定”都无法得出行政审批局具有“撤销公司登记”的职权，更遑论其具有处理周某投诉冒用身份证虚假公司登记的职责或者说管辖权。 行政审批局既然不是单纯的商事登记局，也不是市场监督管理部门，自然不隶属于国家市场监管总局。国市监信[2019]128号文所谓“实行相对集中行政许可权改革的，要加强审管衔接，把监管责任落到实处”，其对象是各级市场监管部门，并不包括行政审批局，含义明显是要求各级市场监管部门“要加强审管衔接，把监管责任落到实处”。 国家市场监管总局指导下级工作的规范性文件对非市场监管系统的其他行政机关并不产生法定约束力，行政审批局自无义务和职责去执行非其上级的规范性文件。 法院将行政审批局定位为“武汉市汉阳区人民政府设立的企业登记机关”是不正确的，依照法律规定地方人民政府无权设立“企业登记机关”，只能是依法确定哪个部门行使企业登记机关的职权。注意是“依法”，即地方人民政府确定哪个部门行使企业登记机关职权，不具有选择性，更无创设性，只能按照法律法规、国务院的决定或者经国务院批准予以执行。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第二款规定“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”第三款规定“地方各级人民政府必须依法行使行政职权。”故国务院已明确“企业登记机关”是市场监督管理部门（承担原工商行政管理部门全部职责），地方政府自不得违背国务院自行确定其他部门为“企业登记机关”。当然按照《行政许可法》第二十五条规定，是可以集中一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，但条件较为“苛刻”，必须经国务院批准，由省级人民政府决定，省级以下还没这个权。 笔者认为，本案出现的问题，应不属于人民法院司法审判范畴，换言之周某诉行政审批局是“找错了对象”，应予以“驳回起诉”。之所以周某会以为行政审批局应负责其投诉处理，是地方政府未理顺相关关系。行政审批局的尴尬角色也是因为职责不清产生的。 各地行政审批局实施集中行政许可，对于方便办事群众，贯彻落实行政许可法“高效、便民”原则，促进社会经济发展都具有积极作用，但行政审批局与相关部门的“事中、事后监管”职责管辖，确实不够清晰。因为一个部门的职责，“三定”是不能完全涵盖的，不能以为“三定”无，自己就没有相应职责了。“职权法定”，很多都是基于法律、法规规定的，今日无很可能明日就有了，因为新法规生效，产生了新职责。 笔者以为，“企业登记机关”的职责究竟有多大，还真的不好说清楚，划定清楚也并非易事。建议： 第一，不要以行政审批局自己的名义实施“商事登记”，颁发营业执照。理由有二： 一是现行法律法规只规定商事登记机关是市场监管部门，其他部门不具有颁发营业执照的职权，以行政审批局名义颁发的营业执照其合法性是有疑问的。因为任何一个地方行政审批局的职权划定，都不太可能会有国务院的明确批文，也不太可能由省政府直接决定，法律形式上是不完备的。 二是依照国务院行政法规规定，企业登记实行上级领导下级体制，不是指导关系，而是领导关系。《公司登记管理条例》第四条第二款规定“下级公司登记机关在上级公司登记机关的领导下开展公司登记工作。”《企业法人登记管理条例》第四条亦规定“各级登记主管机关在上级登记主管机关的领导下，依法履行职责，不受非法干预。”如果行政审批局以自己名义行使商事登记机关职权，就很难理顺与上级登记机关的关系。上级登记机关是市场监管部门，如何领导非其下级的行政审批局的商事登记工作呢？行政审批局不认同国家市场监管总局为其上级机关，也足以说明这种关系不是很顺畅。此外，外商投资企业实现授权登记制度，国家市场监管总局授予非市场监管部门外商投资企业登记权，是不符合《企业法人登记管理条例》的。 第二，所有商事登记仍然以市场监管部门的名义实施，实行“委托”制，使完整的“企业登记机关”不被割裂。行政审批局与市场监管局之间的关系，从部门之间变为一个局内部机构之间的关系，致力于纠纷矛盾的“内部”消化，避免政府部门间的矛盾公开化，导致成为新闻热点问题。“委托”制不仅具有制衡作用，也能解决与上级登记机关的关系问题。 依照《公司登记管理条例》等企业登记法规规定，企业登记机关的“注册登记”与“监督管理”是有机统一的，这也与行政许可法“谁许可谁监管”的基本原则一致。但如果将“注册登记”与“监督管理”一并划转行政审批局行使，这必定与行政审批局集中高效实施行政许可的设立目的背离，且也不现实。再者何为“注册登记”？撤销登记属“注册登记”范畴吗？须知公司法上“撤销登记”与“吊销营业执照”是并列的，操作上“撤销登记”的作出并不比“吊销营业执照”简单，可能还更为复杂！ “解铃换需系铃人”，我们期望地方政府采取积极有效措施，包括理清行政审批局与相关部门的“事中、事后监管”职责事项，应该能够避免本案的一些矛盾，不至于导致人民群众“投诉无门”。 |
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