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政观原创 | 公共物品供给的政治经济分析

2022-05-02  政文观止

诸如国防、社会安全、基础设施、义务教育等公共物品是维持国家稳定与发展的必需品,其供给是现代国家最重要的职能之一,公共物品供给的效率和质量常常是我们评价现代国家治理水平的参考标准。但正如我们所见,不同国家在公共物品的供给上存在着相当大的差异。为什么一些国家比另一些国家供给了更多的公共物品呢?

一方面,公共物品供给涉及到成本与收益的经济计算。诸如国防、教育和基础设施等公共物品往往需要极为高昂的人力、物力成本才能建立起来,其长期有效运转更要依赖持之以恒的物质投入。因此,公共物品供给背后是对国家财政汲取能力的高要求。另一方面,公共物品往往还具有较强的外部性,其对政治经济力量消涨的影响既是长期性的也是普遍性的。例如教育在提升人力资本的同时还可能会带来社会流动性增强和人民政治参与意愿的提升,这可能会引发非常复杂的政治经济后果。因此,对于许多国家统治精英的个人利益而言,对公共物品的投入可能是得不偿失的。本文以公共教育体系的扩散为例,基于学界既有的研究成果来讨论公共物品供给背后的政治经济考量。

公共教育体系在19世纪、20世纪的形成是现代国家建设进程中的大事件。从国家认同到经济增长,教育在政治经济发展中扮演着至关重要的角色。有学者甚至称“对教育体系的合法垄断比对暴力的合法垄断对国家权力更为重要”。为什么有些国家在19世纪就开始构建基于税收的公共教育体系,而有些国家直到一战爆发都没有任何意义上的公共教育体系呢?何种因素驱动着诸如公共教育体系这样的公共物品成为必不可少的公共开支方向呢?

不论是针对一般意义上的公共物品供给还是公共教育体系的建设,有相当多地政治学者几乎是出于本能般的把目光落到了政体类型上。诸如公共教育体系这样的公共物品供给实质是一种再分配行为,这意味着公共支出向普罗大众倾斜。因而,民主化被认为是推动政府投资公共物品的主要动力,这一论点主要建立在中位选民理论基础之上。民主化与民主转型意味着穷人成为了中位选民,这些人往往偏好诸如公共教育这样具有再分配色彩的、能够带来公共物品的政策。这一理论解释假定中位选民在民主化之前缺乏接受初等教育的渠道,然而这并不符合事实情况。根据Paglayan(2021)的研究,平均而言,初等教育体系的形成要比民主转型的来临早上一个世纪。也就是说大多数国家的公共教育体系都起源自非民主政体之下。因此,竞争性选举和公共教育之间的联系或许在理论上能够自洽,但在现实世界中则难以成立。

公共教育体系,尤其是初等教育体系最早出现在18世纪的欧洲,并在19、20世纪开始在全世界铺开。对于18、19世纪里各个王国或帝国的政治经济精英来说,让所有的人民接受教育并不是像今天一样是天经地义的。建立一个公共教育体系意味着让这些已经在举债应对战争的王国再拿出额外的财富去修建校舍、雇佣教师。在自由主义、社会主义观念不断引爆革命的18、19世纪,让所有人都具有读写能力,似乎很容易让思想上的革新带来更具爆炸性的影响。但是即便有如此诸多不利的条件,自普鲁士开始,欧陆诸国一个又一个地建立起了具有公共性的初等教育体系。刚刚成立又经历了多场内战的拉美诸国也立刻着手于公共教育体系的建立。这些历史事实似乎与我们的直觉相悖。

Hollenbach(2020)基于对19世纪普鲁士的分析得出了这样一个观点,政治经济精英对公共物品的投入是基于自利的逻辑。19世纪下半叶的普鲁士正处在第二次工业革命方兴未艾的关键历史节点。重工业的发展要求劳动者具备基本的读写和运算能力。公共教育体系的开展能够塑造一大批质优价廉的高技能劳动者,这大大拓展了帝国工业资本家所需的人力池,并降低了高技能劳动力的价格。从长远上看,这种对公共教育的投资提升了资本所有者的长期回报。在土地精英来看,教育则对其利益极为有害。因为教育增加了人口的社会流动性,并会提高其工资要求。普鲁士与财产权相挂钩的投票制度让拥有财富的经济精英同时也能控制地方议会,这使得他们既是地方上的经济精英,又是政治精英。而诸如初等教育这样的公共物品恰恰是由地方政府所主要承担的,因此经济精英可以利用其强大的地方政治影响力来影响初等教育体系在当地的命运。

Hollenbach收集了19世纪普鲁士所有常住人口在2万5千人以上的市镇的数据,以人均教育支出和入学率为因变量,以工业就业人口占比为自变量,他在实证上验证了其理论解释。那些工业发达的市镇拥有更高的公共教育水平,而那些由土地精英所主导的市镇则正相反,这说明公共教育体系的命运与地方精英的利益息息相关。

有趣的是,Andersson & Berger(2019)基于对瑞典的经济史研究得出了与Hollenbach研究相悖的结果。在瑞典,那些公共教育体系能够顺利开展的地方恰恰是土地精英牢牢掌握地方政治经济权力的地方。且地方的权力结构越集中,公共教育体系的建立就越顺利。为什么瑞典的土地精英要投资公共教育体系呢?作者认为,在瑞典的历史与文化中,土地精英长期扮演了维持社会秩序、照顾地方共同体的角色。这其中就包括支持地方教育体系的发展。此外,在欧洲无产阶级运动如火如荼开展的19世纪,土地精英对地方教育体系的支持也包含了对社会控制功能的考虑。他们把初等教育视为缓和无产者抗争的手段。这样穷人家里血气方刚的年轻人就不会游荡在大街上,而是待在课堂里。最后,作为瑞典中央政府和地方社会之间的连结阶层,土地精英受到启蒙运动和现代化观念的影响,他们相信更加有责任感、更有生产力的公民是国家建设的重要组成部分。与Hollernbach的理论相比,这一理论更强调文化动机和社会责任,相对忽视精英行为的经济动机。这也反映出这两篇文章对精英行为的不同侧重,Hollernbach主要基于发展的角度,即公共教育体系建设有利于长期经济回报;而Andersson & Berger的研究则更多立足于生存的逻辑,即把公共教育体系扩张作为维护社会稳定的手段。同时作者也指出,19世纪的无产阶级甚至反对强制性的公共教育体系,因为他们不想承担教育费用而且希望他们的孩子能尽早工作赚钱。这一历史事实进一步削弱了民主化推进教育扩张的理论解释力,因为仅仅关注生计的广大民众并没有把教育扩张当作迫切的诉求,他们甚至会出于经济原因而反对强制入学的义务教育。

Paglayan(2022)的研究则发现,公共教育体系在很多国家的出现不仅早于民主化之前,而且早于工业化之前。因此,强调教育在提升工业化水平上的作用并不能解释所有国家公共教育体系的建立与扩张。她认为国家的政治精英把教育当作是一种规训手段。这一思路与Andersson & Berger的研究相近,但她并没有强调土地精英在其中发挥的作用,而是转向关注中央层面的政治精英。通过谨慎地选拔教师并设计教材,政治精英期待最小化因教育而让人质疑现存秩序的可能性,而最大化其对现存秩序的合理化论证。因此,公共教育体系也就成了塑造自愿服从的基础设施,这大大提升了统治精英对其进行投资的主观意愿。Paglayan通过19世纪拉美国家的数据也对这一观点进行了检验,经验结果显示:在智利内战后,叛乱最严重的地区也是初等教育体系扩张最快的地区,而叛乱被快速平定的地区和没有叛乱的地区则在同一时期并未经历显著的初等教育体系扩张。

以公共物品供给,尤其是公共教育体系为核心,本文介绍了四项与其有关的研究。这些研究分别从民主化、经济利益、社会责任和政治利益四个视角出发,对同一问题进行了相互冲突而又各有其道理的解释。我们的生活离不开各式各样的公共物品,公共物品供给也是社会科学所长期关注的问题。为什么有些政府比其他政府提供了更好的公共服务?为什么同一政府在某类公共物品的供给上无所不尽其能,对另一些公共物品的供给却有所保留。例如,在今天,为什么我们或许多亚洲国家比其他国家更重视公共卫生问题?我想,我们可以从多重视角对这类问题形成更多、更系统、更贴近真实世界的解释。

参考文献

1.Andersson,J.,& Berger,T.(2019). Elites and the expansion of education in nineteenth‐century Sweden. The Economic History Review, 72(3), 897-924.

2.Hollenbach, F. M. (2021). Elite interests and public spending: Evidence from Prussian cities. The Review of International Organizations, 16(1), 189-211.

3.Paglayan, A.S. (2021). The non-democratic roots of mass education: evidence from 200 years. American Political Science Review, 115(1), 179-198.

4.Paglayan, A.S. (2022). Education or Indoctrination? The Violent Origins of Public School Systems in an Era of State-Building. American Political Science Review, 1-16.

撰文:赵德昊  审校:刘天祥  编辑:高小茜

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