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摘要一、引言从“公民权利—国家权力”二元结构来分析，行政诉讼作为典型的公法制度，无论是在规范领域还是在价值层面，都呈现着权利与权力互动的面相；而在这种互动关系的作用、影响之下，繁复多元的行政诉讼关系得以不断优化，这也正是我国行政法治建设不断发展的缩影。2015年修正实施后的《行政诉讼法》第25条第2款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，这一限定原告资格的法律规定，不仅改变了原本1989年《行政诉讼法》第24条第2款：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告”的模糊规定，更突破了2000年3月8日最高人民法院发布的司法解释第12条“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，将“法律上的利害关系”扩展为“利害关系”，为认定行政诉讼原告资格，确立了新标准。此后，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称新《解释》）于2018年2月8日正式实施，旧司法解释（2000年）旋即废止，新《解释》第12条以“列举＋兜底”的方式规定了6项属于“与行政行为有利害关系”的情形，可以说，行政诉讼原告资格的认定彻底迈入“利害关系”标准时代。 因此，在迭经变革的行政诉讼制度中，诉讼程序启动的主体已非仅限于行政行为的相对人，还包括行政行为的利害关系人。然而，无论被认为是“制度的飞跃”还是“正本清源”，“利害关系”本身就是不确定的法律概念，且囿于法律规范性文件未有对“利害关系”的具体明确定义，司法解释这种“点数硬币”式的做法虽看似界分出了“利害关系”的类型，但终究会滞后于不断扩张的个人权益保护需要，这就可能使得人民法院在判定“利害关系”时见仁见智，造成实务见解不一，并或引发具体个案中真正的“利害关系人”丧失诉讼救济机会之风险，背离于保障人权的法治精神。但倘若“利害关系”的开口过大，甚至毫无限制地扩展“利害关系”的外延，抑或会导致任何公民、法人或其他组织皆可针对行政行为提起诉讼，行政诉讼逐渐遁入“公民诉讼”或“公民个人提起公益诉讼”，这又与当前我国业已建立的检察机关提起行政公益诉讼制度相冲突。 如是，究竟“利害关系人”于我国的行政诉讼制度中扮演着何种角色？应以何种理论或标准来解释和界定“利害关系”，进而适切地判断第三人是否为案件的适格原告？实有澄清之必要。本文立足我国行政诉讼的司法实践，结合国内外的相关理论学说，对我国行政诉讼原告资格中的“利害关系”进行实证性分析与学理性探讨，并在此基础上重塑一套较为明确、完整的“利害关系”判断脉络和标准，俾以健全我国行政诉讼的原告资格制度。 二、人民法院判定利害关系的实证分析纵观我国公法领域的相关规范，尚不存在对利害关系的精准定义。与“公共利益”类似，“利害关系”同作为一种需要法律适用者补充阐释的不确定法律概念，在行政诉讼领域主要依赖于司法实践于具体个案中的研判。有鉴于此，笔者以公开的司法判例为抓手，以法律数据库为依托，运用实证分析方法对相关问题进行整体数据和文本分析，尝试探索、归纳出人民法院对利害关系的判定逻辑与思路。 （一）研究方法说明与一般性描述 笔者通过“北大法宝—法律信息数据库”中“司法案例数据库”进行检索并搜集下载司法裁判文书。具体操作方法为：以“原告资格”“与行政行为有利害关系”为关键词，选择“全文”“精确”作为高级搜索限制，并将案件审结日期限定在“2016年１月１日至2018年12月31日”，检索得“裁判文书”共5678篇；再选择“行政”选项，筛除与研究内容无关的知识产权、执行、国家赔偿等361篇裁判文书，余下5317篇裁判文书再经过“北大法宝”专业数据处理技术进行二次甄别与筛选，最后选得4144篇裁判文书，其案由均属于行政诉讼范畴，且“原告资格”“与行政行为有利害关系”两关键词均为原告主张依据、被告答辩事由或是人民法院的裁判理由，与本文研究话题十分接近乃至完全契合。笔者对符合上述条件的4144篇行政诉讼案件裁判文书予以收录，并以此作为整体数据分析的样本，仔细阅读与研析人民法院对事实的认定、对“与行政行为具有利害关系”的论证及裁判结果，以得出针对本文研究话题的司法审判概览与裁判逻辑。 需要强调的是，本文研究司法裁判文书目的不在于得出一个具有统计学意义上的结果，而是反映特定法律问题，即人民法院对利害关系的判定逻辑与思路，所以，对裁判文书调查总体的确定、样本的选择、抽取的方法和使用并不具有统计学上的意义。 承前所述，不确定法律概念广泛存在于各部门法，“是立法者面对复杂现实不得不使用、却又能保障立法目的实现的手段”，所以，从立法技术的角度来看，“利害关系”本身的不确定属性，并非构成理论、实务两界非议的对象。但在实践操作层面，不确定法律概念的具体适用往往面临难以涵盖或过度满足实际需求的双重风险，这才是人们所警惕和担忧的，更遑论与原告资格实现与否具有直接关联的“利害关系”，普遍确信的具体判定逻辑与步骤尚未形成，势必会造成“公说公有理，婆说婆有理”的尴尬处境。现实果然未出所料，笔者通过仔细研读所收集的裁判文书发现，不少法院在判定“利害关系”时的论证思路与裁判逻辑莫衷一是。虽然在2017年“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”中，最高人民法院对原告资格中“利害关系”的判定作出了最新推进，且不论此番推进的质量好坏与否，但是本案的裁判逻辑与说理方式似乎并未在实务界蔚然成风，仅有部分法院予以采纳和适用，绝大多数法院判定“利害关系”的方式并未与之相近或相同，这不得不应当引起关注。概而论之，从笔者收集的裁判文书来看，各地法院在判定“与行政行为具有利害关系”时的逻辑思路，大体可以类型化为四种，即：（1）结合法规范直接判断；（2）分析利害关系概念内涵；（3）分析利害关系构成要件；（4）结合相关学术理论。
如图１所示，法院结合法规范直接判定“利害关系”的案件数量占比达36.9％，这表明有超过1/3牵涉原告资格问题的行政诉讼案件，法院都直接适用《行政诉讼法》及相关司法解释或其他行政法律规范中的对应条款加以解决；而在新《解释》正式施行后，其第12条所概括列举的六种情形更是为法院径行判定“利害关系”提供了直接适用的依据，故而法院也更倾向于此种做法。事实上，面对司法环境愈发昌明的大背景，人民法院几乎不可能也不愿意铤而走险，选择直接适用法律或司法解释搪塞、敷衍利害关系人甚至枉法裁判，即便是有，利害关系人也能通过审判监督、法律监督等救济渠道来申请纠正案件；而在大多数情况下，基于法律关系较为清晰的缘故，人民法院大抵是可以直接判定利害关系存在与否的，故此种裁判逻辑在文中作进一步探讨的空间与意义并不大。需要深入研究分析的，是后述的裁判逻辑。当然，针对第四种裁判逻辑，即结合相关学术理论判定利害关系，虽案件数量并不多（占比仅0.6％），但以最高人民法院为代表的部分法院将域外主观公权利、保护规范等相关理论引入国内裁判说理中，凸显出司法为统一和规范利害关系判定标准而力图寻找新突破口的能动主义倾向，是故笔者将之独立成章加以探讨，不再于本章中作重复评价与论述。 （二）裁判逻辑的类型化分析 1. 分析利害关系概念内涵 判定公民、法人或者其他组织是否与行政行为具有利害关系的一条进路，是对“利害关系”的概念作出阐释，通过解读内涵来寻得结论。法律概念是法的最基础要素，法律概念的解读与运用在一定程度上就代表着法的适用。所以，当人民法院试图厘清较为复杂的利害关系时，自然也会首选此种方式作为自己论证说理的逻辑思路，诚如图１所示，法院采用此种裁判逻辑的案件数量并不算少数，占比达32.4％。 在此种裁判逻辑中，或许是受旧司法解释的影响过深，法院没有完全摆脱“法律上的利害关系”思维束缚，将“利害关系”限定为“公法上的利害关系或行政法上的利害关系”，也即：只有当事人公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性时，该当事人才具有行政诉讼的原告资格；无论当事人的权益是公法、私法甚至是习惯层面的，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能形成行政法（公法）上的利害关系。 然而，笔者认为将利害关系完全限制于法律上，并非妥适。以消费者作为投诉举报人请求获得法定赔偿等案件为例，在“孟某某与如皋市市场监督管理局、南通市工商行政管理局行政处罚纠纷案”中，孟某某购买了大红门公司生产的“寿之源脱脂肉”后，认为该商品包装上的食品成分表不符合食品安全相关规定，遂向如皋市场监管局投诉举报，并要求大红门公司给予其法定赔偿，后因如皋市场监管局未能及时将行政处罚的决定告知孟某某，孟某某遂先向南通市工商行政管理局提起行政复议，后提起行政诉讼。从法律关系的性质来看，本案中的赔偿对于孟某某来说，是一种私益，一般应通过民事途径获得；且案涉行政行为的被处罚对象是第三人大红门公司，而非孟某某，孟某某能否获得法定赔偿以及举报奖励，不是行政诉讼法所调整和保护的范围，也并非如皋市场监管局在作出被诉处罚决定时需要予以考虑和保护的公法上的利益，所以，若按照前述法院的裁判逻辑，孟某某作为投诉举报人是无法被认定为利害关系人而获得原告资格的。 但应当关注的是，即便行政机关在作出行政行为时未必把孟某某主张的权益作为考量因素，孟某某要获得上述赔偿的前提仍是要认定大红门公司的案涉行为违法，只有大红门公司违法，孟某某才能依法获得上述赔偿。如果大红门公司自认其行为违法，孟某某获得赔偿没有障碍；反之，则在一定程度上依赖于行政机关对违法行为的认定，行政机关对违法行为的定性及法律适用往往是消费者获得该类赔偿的前提条件，这也正是本案孟某某通过投诉的方式要求如皋市场监管局进行调查处理的主要原因。申言之，孟某某是为了维护获得赔偿的合法权益而向如皋市场监管局投诉的，其投诉具有正当性，其与案涉行政行为具有利害关系，如果不赋予其原告主体资格，那么其依法应获的赔偿将可能因案涉行政处罚的瑕疵而无法得到救济和实现。可见，此种类型的利害关系也并非必须是行政法乃至公法领域的。 当然，新《解释》第12条第5项已经规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于《行政诉讼法》第25条第1款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。实际上，与该规定密切联系的是《行政诉讼法》第2条的规定，两者交相呼应，将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉人与被诉行政行为有利害关系的标准，实践中也不应再人为地附涉其他条件以限制投诉人提起行政诉讼的权利，或者以没有法律规定赋予诉权为由将投诉人拒之“门”外。 另外，诚如上文所言，随着最新司法解释的正式施行，行政诉讼原告资格的认定彻底迈入“利害关系”标准时代，现行行政诉讼的法定术语中，已经不存在“法律上的利害关系”，“公法或者行政法上的利害关系”也只是人民法院在裁判中施加的限定，并非圭臬。这就意味着我国行政诉讼原告资格标准，形式意义上已经处于由“法律上的利益”标准向“事实上的利益”标准过渡的阶段。而现行《行政诉讼法》第2条规定中所使用的“认为”这一相对主观性的认识标准，体现的是现行法律对诉权的重视和保护强度。故而在行政诉讼法和相关解释对“利害关系”未作明确阐释前，从诉权保护角度考量，起诉人可否作为利害关系人而获得原告资格，不宜作过于狭隘的理解，连最高人民法院江必新法官亦认为：“至少在理论上对利害关系不宜做过于严格的限制，既不要将其限定在法定权利的范围，也不要将其限定在直接利害关系的范围，只要起诉人在该案件中具有一定的诉讼利益就应当认为有利害关系”。由此可见，部分法院采用的第二种裁判逻辑，对利害关系的解读存在矫枉过正之嫌，并非明智之选。 2. 分析利害关系构成要件 法院的第三种裁判逻辑是分析利害关系的构成要件来判断起诉人的原告资格，且采用此种裁判逻辑的案件数量也不少，如表1所示，占比达到30.2％。一般而言，这种解构利害关系并对其构成要件进行分析的做法，可以增强裁判文书说理论证的充分性与深刻性，故而部分法院也愿意采用此种逻辑。 通常情况是，人民法院将利害关系解构成三个要件，即：（1）是否存在一项权利，（2）该权利是否属于原告的主观权利，（3）该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。诚然，法院开始尝试分析利害关系的构成要件，已经表现出司法积极的一面，但如此解构尚存逻辑和内容上的漏洞。一方面，马克思主义认为，权利归根结底是由社会经济关系所决定，是社会经济关系的一种法律形式，统治阶级利用法律确认人们的某种权利，并赋予它以法律上的保护，换言之，在中国特色社会主义法治体系的语境下，权利即是法律对法律关系主体能够作出或者不作出一定行为，以及其要求他人相应作出或者不作出一定行为的许可与保障。既然权利是法定的，那么部分法院所认为“利害关系”的第一项要素，就有可能将利害关系构陷进“法律上的权利义务关系”之意，重新回到只有公民、法人或其他组织的“法定权利”受到侵害才能提起行政诉讼的理论窠臼之中，导致行政诉讼原告资格的狭隘理解。另一方面，此处的“权利”与现行《行政诉讼法》第2条所使用的“合法权益”的表述虽有重合，但权益既有权利也含利益，其范畴终究比权利的范畴更加广泛，部分法院实则是曲解了利害关系的构成要件，把权利与权益的内涵与外延画上等号，同样会引起原告资格被过分限制的问题。 当然，此种裁判逻辑亦有值得借鉴之处。在第三项构成要素中，“权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害”的表述，指明了权利可能受到侵害与被诉行政行为之间需要有因果关系；且先不论因果关系的强弱程度，倘若两者之间毫无关联性，任何人都可基于自身合法权益可能受到侵害而对任何行政行为提起诉讼，则不仅会损害行政行为的效力和效率，破坏行政管理秩序的稳定和公共利益的安全，也会浪费有限的司法资源，违背行政诉讼的立法宗旨。是故在笔者的观点中，判断“因果关系”是判定“与行政行为有利害关系”的应有之义。 （三）问题总结 行文至此，虽然笔者尚未置评法院的第四种裁判逻辑，但其他两种裁判逻辑所存在的问题也绝非晦而不彰、泛泛而谈，只是囿于篇章结构，未能直接将问题条分缕析地胪列，故本节欲对司法实践中存在的问题逐一列出，使之更为直观清晰，并以此作为本章小结。 1. 过度限缩解释利害关系的内涵 在第二种裁判逻辑中，法院将利害关系的内涵限定于公法或行政法领域，当且仅当起诉人公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性时，该起诉人才与行政行为有“公法上”的利害关系。这实际上是对利害关系的过度限缩，容易导致值得法律保护的利益被排斥于行政诉讼的大门外，而事实上也确实存在利害关系人的合法私益需要通过赋予其原告资格以行政诉讼的方式进行救济的情况，正如前述消费者作为投诉举报人请求获得法定赔偿一案。另一方面，无论是现行《行政诉讼法》，还是新《解释》，都没有再使用“法律上的利害关系”的表述，法院狭隘地理解利害关系，未免“乐不思蜀”，稍有不慎便会引发对利害关系的误解，即将利害关系错误地解读为：因被诉行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系。这实际上是将利害关系直接与行政法律关系画等号。而行政法律关系，一般来说，是行政机关通过行政行为与行政相对人发生的法律上关系，多为行政法律法规所明确规定；且行政法律关系本质上将行政事实行为排除在外，这完全与《行政诉讼法》与新《解释》的立法目的不相符合，会增设当事人寻找司法救济的门槛。 2. 错误理解权益与权利的关系 部分法院在判定利害关系时，将权益等同于权利，加以混淆使用，这是错误地理解了权益与权利的关系。众所周知，权利是受法律保护的一种利益，但并非所有的利益都能受到法律的保护，只有为法律所确定的利益才能称之为权利，所以在我国的语境下，权利即是法定权利。而将权益完全等同于法定权利，就容易把利害关系错误地理解成“法律上权利义务关系”，也即只有公民、法人或其他组织的“法定权利”受到侵害才能提起行政诉讼，这会引发行政诉讼制度上的倒退。事实上，将合理正当但尚未由法律明确规定的权益纳入行政诉讼保护的范畴却有必要。例如，违法建筑不受法律保护，违法建设人及其相邻权人对违法建筑并不享有法定权利，但若违法建筑的相邻权人对违法建筑存在生活上的依赖或某种事实上的权益（如景观、采光、遮光等），那么当行政机关拆除行为对该部分权益造成侵害时，相邻权人应得为向法院寻求司法救济。 三、主观公权利与保护规范理论的引入与省思或许是发现了前述裁判逻辑的漏洞瑕疵而意图弥合，抑或专门独辟蹊径，以最高人民法院为首的部分法院打破传统，首创式援引德国法上的“主观公权利”概念与“保护规范理论”来论证原告资格中利害关系的存立与否，由此形成新的裁判视角与逻辑，即如前所述第四种裁判逻辑——结合相关学术理论对利害关系加以释解，并以“刘广明诉张家港市人民政府行政复议”（下称“刘案”）一案为代表。虽然笔者梳理相关裁判文书后并未发现“刘案”所引理论和裁判逻辑被广泛适用于各级法院（如图1，其数量占比仅为0.6％），但终究也在理论和实务界形成了自己的“拥趸”。但在“鼓与呼”的同时，我们也应当冷静地反思：作为域外理论的主观公权利和保护规范理论，能否和谐地融入中国的制度土壤？理论的引入究竟能在何种程度上再次引起“利害关系”判定标准的转向？伴随如此疑问，笔者尝试以回溯“刘案”的裁判逻辑为依托，省思其所引入并适用的核心学理妥当与否，至于“刘案”的裁判结论，本文暂不作评价。 （一）“刘案”的裁判逻辑 本案当事人刘广明历经行政复议、行政诉讼一审、二审和再审的整体过程，其案件事实并不复杂，案涉核心争点也相对明确、单一，即：刘广明与张家港市发改委作出“张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》”（下称《通知》）之间是否存在利害关系。最高人民法院的再审裁定基本围绕这一争点，对原告资格中的利害关系展开论证说理。 1. 利害关系与主观公权利等价转化 尽管从条文表述上，“利害关系”取代了“法律上的利害关系”，但最高人民法院在本案中依然将“利害关系”解释成“法律上的利害关系”，同时基于行政诉讼乃公法上诉讼之考量，对案涉“法律上的利害关系”作进一步限定，“一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系”。此处我们可以发现，最高人民法院的第一步解释路径，与上文笔者总结归纳的第二种裁判逻辑雷同，先对利害关系作出限定以便后续铺陈。当然，最高人民法院并未止步于此，而是进一步明确申述：“只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系。”本案与诸多裁判的一个不同之处就在于此，最高人民法院首次适用“主观公权利”概念，并搭设一座联系的桥梁，将利害关系的判定问题直接等价转化成“主观公权利”能否证立以及是否具有受到损害的可能性。这也可以看得出最高人民法院棋高一着，并没有深耕“利害关系”的不确定性以使之确定化，而是将逻辑与视角转向对主观公权利的探求，欲使主观公权利成为认定我国行政诉讼原告资格的新标准。尚且不谈最高人民法院此番理解适用“主观公权利”的场景正误与否，单论其思路转换之巧妙就足以彰显高明。 2. 以保护规范理论证立（否）主观公权利 在将“利害关系”转化成“主观公权利”之后，接下来就面临主观公权利能否证立的问题。最高人民法院在本案裁定中当然地吸收了德国的一般做法，即诉诸保护规范理论。“保护规范理论或者说保护规范标准……以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准”，从本案最高人民法院给出的解释来看，主观公权利的证立与否依赖于行政实体法律规范体系是否存在“个人权益保护的指向”，这种存在性证成的问题，最终又转化成法律解释的问题，这是最高人民法院又一高明之处。所以，究其本质而言，裁判者认为适用保护规范理论是在运用法律解释技巧，即除了以法条作文意解释外，还可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质。当然，即便最高人民法院借助保护规范理论，意欲承认更多值得且需要保护、属于法律保护的利益，从而认可当事人的主观公权利，也不得不基于司法体制、司法能力和司法资源限制的考量，将私益保护的扩张仍限定于“语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围”。 3. 排除反射性利益 当然，德国法中保护规范理论的另一作用是强调主观公权利与反射性利益的区分，并将反射性利益剔除出个人请求司法救济的范畴，在本案裁定中，最高人民法院从《行政诉讼法》的语境体系和行政诉讼制度的功能定位出发，对此问题予以回应。一方面，依照当前《行政诉讼法》第25条第4款之规定，只有人民检察院才具有提起行政公益诉讼的原告资格，公民、法人或其他组织无法为保护公共利益而寻求司法救济，以行政法规范存在“私益保护指向”证成主观公权利进而判定利害关系人具有原告资格，恰好能与我国现行公益诉讼的立法与实践匹配一致。所以，回归到行政诉讼本来的样貌，最高人民法院认为：“行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼”。另一方面，最高人民法院认为，现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人，所以只要原告本人能够提供证据证明其权益具有不同于普通公众的独特性，且受行政实体法律规范所保护，并存在被诉行政行为侵害的可能性，其原告资格即得证成。 至此，最高人民法院完成了主观公权利与保护规范理论理论的引入与解析，并回溯本案加以适用，最终得出：再审申请人刘广明与张家港市发改委的《通知》不具有利害关系。 当然，诚如前文所述，虽然最高人民法院在裁判逻辑的第一步，将利害关系的判定转化成“主观公权利”能否证立以及是否具有受到损害的可能性，但在后续的步骤中，我们似乎无法直接看到最高人民法院对所谓“主观公权是否具有受到损害可能性”的论证，或许是因为“刘案”中的主观公权利被证否而无须进一步论证；抑或在排除反射性利益时，最高人民法院直接假定了只有原告在权益面临损害可能性的情况下才会选择起诉，而将论证消解于原告所提供的证据中；更或者，是最高人民法院硬套主观公权利概念所致，这一点也是笔者下一节重点着墨的内容。无论如何，最高人民法院对此问题按下不表，着实令人遗憾。 （二）理论引入的纠偏与省思 德国法将主观公权利与保护规范理论共同适用的领域主要是判定行政诉讼原告诉讼权能，而最高人民法院在“刘案”中将两者引入判定原告资格的裁判说理中，单纯从适用环节来看，是无可非议的，其对“利害关系”判定问题的多次转化，体现出了论证思维灵活的积极一面。然而，也正是因为这种“灵活”的转化，主观公权利在裁判逻辑的第一步就“马失前蹄”，直接被同义替换成了“公法领域权利和利益”，致使“主观公权利”的应有之义无法尽显，最高人民法院也或受到生搬硬套域外理论的指摘。因此，笔者认为，有必要对两项理论作简要梳理，以纠正问题、择善而从。 1. 主观公权利的历史流变 主观公权利的历史发展源头可追溯至耶利内克（Jellinek），在耶氏的“地位理论”中，公民的主观公权利得到体系化的归纳，突破了绝对主义主权观念下“公权否定说”的藩篱，公民个人得以确立相对于国家的地位。当然，在耶氏笔下的主观公权利是一种“整体的主观公权利”，其不仅包括个人相对于国家的地位，也包括国家自身的主观公权利，只是此后在德国的本土实践中，“国家主观公权利”因广受批判而逐渐消弭，主观公权利单纯地剩下公民个人法律地位的内涵。而将这种流变加以彻底固化的则是德国学者布勒（Büehler），他对主观公权利理论的重要发展极具桥头堡意义。布勒对主观公权利下了完整而经典的定义，他认为，主观公权利是指公民基于法律行为或保障个体目的而制定的强行性法律规范，得以援引该规范向国家为某种请求或某种行为的法律上的地位。从这样的表述中我们可以看出，主观公权利并没有完全等同于受保护的个人利益本身，而是包含着三方面要素：第一，强行性法规范；第二，对国家请求的地位（或权能）；第三，保护私益；其中，“保护私益”要求法规范至少要保护个人特定私益，而不保护客观规范纯粹要求国家所保护的公共利益反射而成的利益，这在后来逐渐发展为“保护规范理论”。上述三方面要素作为一个整体，实际上成为证立主观公权利所不可或缺的基础。随着德国基本权利法教义学的跃进发展与形塑完成，公民基本权利逐渐从主观公权利的范围中剥离，上升成为主观公权利的上位概念，主观公权利的重心也逐渐转向行政法领域，成为判别行政法上请求权的重要概念。申言之，从某种意义上看，主观公权利的第一、第三要素结合构成了行政法上的请求权基础，而第二要素则兼具行政实体法上请求权和程序法上诉权的应有内涵。由此，经由布勒（Büehler）发展的主观公权利理论，被广泛地应用于司法救济与司法保护层面。 当然，主观公权利的发展脚步并未停止。伴随二战以后德国裁量理论的前进，尤其是“无瑕疵裁量请求权”的精致构筑，使原本作为主观公权利三要素之一的“强行性法律规范”被打开了空间，奥托·巴霍夫（Otto Bachof）作为“无瑕疵裁量请求权”倡导者，也借此推进了主观公权利的历史进程，客观法规范的“强行性”限定被舍弃，“只要该规范施与行政为特定行为的义务”，即可作为主观公权利的产生基础。此后，由于行政性规范文件大量充斥于社会生活的方方面面，主观公权利对客观法规范的要求程度不断降低；而在1949年德国《基本法》颁布施行之后，因为第19条第4款从国家宪法层面明确“任何人”的司法救济请求权，这种近乎完整的司法保护，使得主观公权利的第三项要素，即对国家请求的地位（或权能），在行政诉讼的个案实践中无需再被特殊的审查与证明。 自此，在德国法的语境体系下，主观公权利的证立与否被凝炼成一个问题，即：个案客观规范是否并不仅保护反射性利益，而且也同时保护个人特定私益；保护规范理论得以升为判定主观公权利的核心要论。仍需强调的是，主观公权利的判定问题之所以最终仅取决于客观规范的私益指向性问题，是因为德国德本土实践发展与《基本法》颁行直接导致了主观公权利中另外两要素被普遍证成，从司法经济的角度考量，法院无需多此一举，但这并不意味着主观公权利本身概念的蜕变，“保护私益”仍旧只是“主观公权利”三个要素的其中一个而已。 2. 保护规范理论的现代扩张 作为证立主观公权利的固有内容，保护规范理论向来要求，客观规范在保护公共利益的同时，至少也要服务于特定的个人私益。自主观公权利的判定问题发生转向之后，保护规范理论自身也随之发生重要变化，主要集中于特定个人私益从客观规范中析出方式的变化，究其本质而言是法律解释方式的变化。而这种变化，虽不涉及保护规范理论作为判定主观公权利的核心要论之地位，但因其涉及主观公权利内容的多少及行政诉讼原告资格范围的扩大与缩小，应当值得关注。 在保护规范理论的最初阶段，布勒认为，对客观规范中个人私益保护指向的探求，应当严格地依赖对立法者主观意图的探讨；其后，巴霍夫对布勒的观点予以完善，他认为，探求立法者的主观意图固然重要，但更重要的是对个人利益的客观评价，且并非完全探究制定法律当时的利益评价，而是探究当下的利益评价。在这一阶段，无论是布勒还是巴霍夫，对客观规范中个人私益保护指向的探求，都局限于目的解释的范畴，只不过前者是主观目的解释，后者更倾向于客观目的解释。 保护规范理论真正迎来扩张的时期是当代，其中的代表人物是施密特·阿斯曼（Schmidt Assmann）。为了与布勒、巴霍夫时代的保护规范理论相区分，德国法学界将阿斯曼等诸多学者对保护规范理论所做“现代扩张”的学术努力成果，称为“新保护规范理论”。当然，在德国法的语境下，新旧保护规范理论的本质内涵是一致的，差异主要体现在探求主观公权利所适用的法律解释方法的不同。在新保护规范理论的解释体系中，客观规范所欲保护的个人私益，并非“绝对地，或首要地、排他地、一次性地从规范制定者的主观意图中探求”，而应当从整体法规范构造与制度秩序视角，综合运用文义解释、体系解释、目的解释、历史解释等法律解释方法来判断。在德国基本权利的法教义学形塑完成的前提下，阿斯曼认为，基本权利的保障条款亦可作为判定主观公权利的基础，并发挥着明确价值体系的规范效果。宪法价值与宪法基本权利经由合宪性解释渗透进一般规范的个人私益保护指向上，这种做法也得到德国法学界多数学者的赞同和倡导。自此，保护规范理论经过法律解释方法的“换挡升级”，基本完成了其在当代的扩张，以一种灵活、开放的样态，较为妥当地适应了行政诉讼原告资格不断扩大的世界性趋势。 3. “刘案”中的适用纠偏与扬弃 在提要钩玄式梳理“主观公权”与“保护规范理论”后，我们回溯审思“刘案”，便会发现最高人民法院在裁判说理中的逻辑问题。 一方面，诚如上文所述，最高人民法院在裁判逻辑第一步直接将主观公权利“同义置换”为公法上权利和利益，这种做法是存在偏颇的。在德国法的语境体系中，主观公权利历经历史流变，尤其是《基本法》第19条第4款从国家宪法层面明确了公民司法救济请求权（对国家请求）的地位，对主观公权利的判定得以表现为对客观规范私益保护性的判定，申言之，德国法下“主观公权利”与“公法权利或利益”作同义置换，是基于司法成本考量的便宜操作，主观公权利的概念与三要素本身是不会也不可能变为“法律所保护的利益”的。但反观我国，我国《宪法》似乎并没有明确赋予个人基于国家任何形式的侵害可能性而对国家的请求权地位，相类似的赋权条款，仅体现在《行政诉讼法》第２条中，且本身该条的表述是“有权提起诉讼”，此种表述与德国《基本法》所赋予个人司法请求权具有实实在在的法律效果差异，《行政诉讼法》第２条并不能免除人民法院对个人是否具有请求权地位的审查义务。换言之，在我国的语境下，人民法院仍应当对个人是否受到行政行为侵害（可能性）进行审查，这是其获得请求权地位的前提，并不能预设侵害已经存在，而仅仅只是探讨客观规范对个人私益的保护指向。所以，最高人民法院将主观公权利与公法权利或利益画等号，进而运用保护规范理论来判别主观公权利，实际上是误解了主观公权利的本质内核，照搬了德国学界与实务界的便宜做法，忽视了德国的实践土壤与我国的制度环境并不相同，且事实上，这也导致了利害关系整体判定逻辑链条的断裂。 另一方面，保护规范理论对主观公权利的判别依托法律解释技艺。最高人民法院在“刘案”中也把握住这一点，认为对利害关系的判定可以“参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质”，但具体适用于本案时，基本还是从立法者的主观意图出发，认为相关规范仅纯粹考量的是公共利益，并不能从中看出对土地承包经营权的保护指向。然而，从基本“常识”的角度来看，行政机关在作出项目审批行为时对包括土地承包经营权在内的各种利益是应当均衡考量的，“刘案”中最高人民法院的解释方法过于严苛，给“刘案”之后的案件审判形成了不良示范。而前文已述，倚重立法者主观意图是旧保护规范理论的做法，经过发展的新保护规范理论已然呈现一种开放、灵活的样态，最高人民法院对理论的实际适用并不恰当。当然，这种不当适用或许是基于我国宪法的基本权利规定无法直接被用于司法裁判的考量，但笔者认为，不能就此因噎废食，不能直接适用并不代表不能通过解释技术进行渗透，在合宪性解释的话题研究于学界方兴未艾之际，将宪法的价值与基本权利通过对“整体法规范体系构造与制度秩序”的衡量与解释，渗透进一般法保护个人权益的目的之中，或许是存在操作空间的。 综上所述，最高人民法院在对待主观公权利和保护规范理论的态度上，是截然相反的：利害关系、主观公权利与公法权利利益的转化采用的是德国的最新立场，而对保护规范理论的实际适用则是徘徊犹豫、踟蹰不前。而这种相反的态度，也反映出完全引入德国的主观公权利与保护规范理论，在我国出现了“水土不服”，毕竟两者自有其德国法的现实语境依赖与实践土壤培植，因而才能一脉相承。有鉴于此，笔者大胆地认为，现行中国行政诉讼制度对利害关系的判定仍不宜直接引入主观公权利概念与保护规范理论，利害关系的判定思路仍应当基于“利害关系”自身出发并展开。不过，不整体引入理论不代表不能借鉴方法论，新保护规范理论在论证主观公权利时所运用的法律解释方法，是可以学习借鉴的；当然，也仅限于方法，对于整个理论体系，笔者的立场不变。 四、利害关系判定要素的法教义学厘定与重释源于立法目的与价值的慎重考量与权衡，利害关系的立法表述仍然呈现出一种模糊的情态，立法者或许是期待着法院能够在审判实践中对利害关系形成合乎法律的判定基准，但无论是第一部分所述两种裁判逻辑，还是最高人民法院在“刘案”中所做的探索，抑或最高人民法院发布的司法解释，似乎都未如人意。不过，本文并非完全否定人民法院业已形成的裁判逻辑，而是基于功能主义的立场，指出裁判逻辑的漏洞以去粗存精，汲取不同裁判逻辑中的积极成分，通过适当的方式结合，进而形成较为完善的利害关系判定基准来反哺实践。 一般认为，要素分析是释解法律概念的重要方式，而利害关系作为不确定法律概念，当然也可以借助要素的框定，使自己相对确定化。那么，司法实践是否也多采用这种方式来判定利害关系呢？通过对上文除第一种裁判逻辑以外三种裁判逻辑化繁为简、提要钩玄，凝炼、吸收相应限定语成分，以还原最本质的要素，本文得到的答案是肯定的，即：无论人民法院采用何种裁判逻辑判定利害关系，终究是围绕“是否存在权益”与“权益是否受到行政行为影响”两方面展开论述，只是在具体理解每项要素内部含义、采用何种理解进路等方面存在差异，这才导致了人民法院形成不同裁判逻辑与裁判结果；即使第四种裁判逻辑适用了德国法中的主观公权利与保护规范理论，但最高人民法院将主观公权利等同于公法领域权益，并预设权益受到行政行为影响，进而用保护规范理论探求客观规范中的个人私益保护指向，其实质就是对个人特定私益是否存在的论证。所以本文初步认为，利害关系最本质要素包括两项：其一，权益；其二，行政行为的影响，至于“是否是主观权利”“是否是公法领域的权益”“是否具有受到损害或不利影响的可能性”等问题，都属于两项要素自身的内容与性质，可以置于单项要素的分析中加以识别与探讨。 结合我国《行政诉讼法》来看，第2条作为判定起诉人原告资格的原则性条款，理应与第25条第１款进行体系化适用，所以利害关系人若想具备原告资格，一方面需要自认为自己有所谓的“合法权益”，另一方面，还需要此“合法权益”受到行政行为的侵犯，利害关系的两项要素可见一斑。事实上，脱离利害关系人的合法权益，来空洞地探讨利害关系，且不论这种合法权益是特定个人私益还是公共利益，都是不妥当的，权益本身是作为利害关系人请求权基础而存在的；而如果利害关系人并没有认为合法权益受到行政行为的影响，或者利害关系人的合法权益受到行政行为的有利影响，那么利害关系人也基本不会多此一举地选择提起行政诉讼，如果起诉，难免会陷入滥诉而受到惩戒的风险中。 所以综合法理、实践与法律条文，上述“权益”可进一步明确为合法权益，“影响”可进一步明确为“不利影响”。当然，笔者在此稍加阐释与说明，之所以使用“不利影响”而未用法律条文中的“侵犯”，是因为原告在起诉时需要提供证据以证明合法权益受到不利影响，如果采用“侵犯”的表述，则语气的加重或可导致原告证明责任的加重；而且“受到侵犯”的内涵与外延包含于“受到不利影响”，这也给了利害关系的要素更多的探讨空间。利害关系的要素由此得证，即：“合法权益”以及“行政行为的不利影响”。那么，关于利害关系成立与否的判定，也就转化成对其要素存在与否的阐释、分析与判定。 （一）判定要素之一：是否存在合法权益 1. “公法秩序”所能体现的合法权益 任何法官在将抽象的规则运用于具体案件时，都要对法律规则的内涵及适用的范围根据自身的理解作出判断，这种判断实际上就是一种对法律的解释。而事事实上，权益本身包括权利和利益，权利具有法定性与合法性自不必赘言，但利益与权利不同，法定性并非利益的特性，大多数利益实则与法律法规并无直接联系，并非任何正当利益都为法律所明文规定；且公民权益繁杂，也并非任何利权益都能在具体个案中受到行政诉讼的辐射而得到保护，否则司法将会被动地绑架于个人无缘由的诉求。所以从本质上来说，判定“是否存在合法权益”就是要对“合法权益”进行解释，且更为关键的是，如何进行解释。笔者认为，新保护规范理论的方法论，即该理论对法律解释的适用方式，提供了可借鉴的思路。新保护规范理论在判定主观公权利时所坚持的是客观解释立场和整体性解释观，并不拘泥于规范条文的字面意思，也不强调对立法者原意的还原，而是从整体法规范构造与制度秩序视角，注重探求规范随社会实情转变而具有的客观意旨；而且，德国《基本法》所确立的宪法价值原则及关于公民基本权利的规定，也得益于法教义学的发展而可以融入案涉客观规范以探求个人权益。申言之，新保护规范理论的法律解释视角被放宽至“宪法”与“案涉整体规范体系”所共同搭建的公法秩序。 其实，最高人民法院在“刘案”中也表明了一种对合法权益的法律解释立场：“应坚持从整体进行判断……可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断”；从表述中我们可以看到，最高人民法院也逐渐树立起整体性的法律解释观，将目光开始转向整个行政实体法律规范体系与立法宗旨来探求“合法权益”的存在与否，而这种表述实质上也是与上文法律解释视角中“案涉整体规范体系”的内涵与价值基本一致。所以，笔者是支持最高人民法院继续采用这种大局观的法律解释的。但能否更进一步，像新保护规范理论的法律解释一样，将宪法价值抑或公民基本权利规定也纳入考量范围呢？笔者认为是可以的。诚如张翔教授所言，在2004年“尊重和保障人权”入宪之前，我们对于基本权利的理解具有实证主义的封闭性，但当“人权条款”进入宪法后，其与《宪法》第33条关于公民基本权利的规定相结合，《宪法》实际上已经为国家社会与人民生活构建了一套以宪法为首的价值秩序，基本权利的实证化研究由此向体系化迈进，这也给我们宪法和法律的适用与解释提供了价值基础。所以理论界纷纷将目光聚焦于合宪性解释，希冀以此来弥合宪法作为国家根本大法与效力被虚置的云泥之别。而合宪性解释的一个重要面向，就是指人民法院在作出裁判时应当先对其所适用的法律进行合乎宪法的解释，换言之，我国各级人民法院在对个案裁判所适用的法律进行解释时，应当将宪法原则和精神纳入考量范围，从而通过司法把宪法在实践中运用起来。虽然在整个司法实践发展的过程中，合宪性解释也面临过窒碍难行的困窘，但好在2016年8月施行的《人民法院民事诉讼新文书样式及制作规范》中要求宪法不能作为裁判依据但可以在说理部分予以阐述，实践中也有人民法院在民事裁判说理中直接对“人权条款”“基本权利规定”进行阐释的个例，虽然数量不多，但也足以表明立场。由此观之，既然人民法院可以在民事裁判领域中结合宪法的规定与价值对具体个案进行分析、阐释，为何不能将宪法的价值原则与有关规定通过合宪性解释融入行政诉讼的裁判说理中呢？利害关系的判定问题在多数情况下难以直接适用法律规范，仍然是需要对其进行说理和阐释的；而且有鉴于包括《行政诉讼法》在内的行政程序或实体法律规范皆有“根据宪法，制定本法”之规定内涵，在面对司法实践难以解决的疑难杂症时，也即难以适用行政程序或实体法律规范加以解决，为保障宪法维护法秩序一致的作用，完全可以回溯至宪法、借助合宪性解释的方式，将宪法的有关规定渗透进具体个案的裁判说理中。 职是之故，我国宪法中的价值原则与基本权利有关规定，可以作为探求利害关系中“是否存在合法权益”的规范渊源，合宪性解释也因之可以同“语义解释、体系解释、历史解释、目的解释和法理解释等法律解释方法”一道，作为一种法律解释方法而在此类型的裁判说理中存在。换言之，人民法院在判定利害关系中的合法权益是否存在时，也可以将法律解释的视角扩展至“宪法”和“案涉整体规范体系”所共同搭建的“公法秩序”，“合法权益”也由此成为“公法秩序”所能体现的“合法权益”。 至此，笔者能够揣测出，诸多案件中人民法院对合法权益的限定，即“公法领域权利或利益”，其真意指向的便是上述“公法秩序”所能体现的“合法权益”；然而，个案中的权益本身并不一定是公法领域或公法上的，人民法院采用这样的表述方式，或许是为了更加契合合法权益中的“合法”字眼，但这不仅易引发他人误解，也易将自己引入歧途，终将利害关系限制于法律上的利害关系。实际上，利害关系应如合法权益一样，理解为“公法秩序所能体现的利害关系”。 当然，前述“'宪法’及'案涉整体规范体系’所共同搭建的公法秩序”的表达方式仍或许相对抽象，本文特此作进一步细化： （1）行政实体法。既包括与个案相关的行政实体法律、行政法规、地方性法规，也包括部门规章与地方政府规章。 （2）一般规范性文件。包括行政规定、行政规则、行政决定、命令等。在我国的语境下，无论是中央还是地方的各级行政机关，都会基于行政管理的需要而颁布大量行政规范性文件；在这些规范性文件中，有相当数量的行政规定会直接赋予不特定对象以正当利益，或者将非纯粹为公益而管理的义务课予行政机关自身。 （3）行政惯例与法律原则。如不得违背公序良俗、行政自我约束原则、信赖利益保护原则等。试举一例：上级行政机关为了简化下级行政机关对个案进行行政裁量的困扰，统一法律适用和行政执法标准，往往会对大量性、重复性行政行为制定“裁量性基准”，举凡该基准已经作出，下级行政机关无特别理由不得违反，当且仅当上级行政机关主动废弃或作出新的基准，才有违反之例外；如果这些基准经常被下级行政机所依据适用，径行做成合义务性裁量时，就将形成一种行政惯例，此种惯例将导致行政相对人或相关人形成信赖，最终引发行政机关自我约束的效力，而根植于行政惯例、信赖保护与行政自我约束原则的渐次演进所阐发的利益，应属利害关系中的合法权益。 （4）宪法。这里主要指我国宪法第二章“公民的基本权利和义务”规定以及宪法的基本价值原则。当然，宪法所发挥的是一种兜底与保障的作用。所以，基于法律优先适用的原则，个案中判定是否存在合法权益，应首先在上述三种规范所形成的体系下进行，采用语义解释、体系解释、历史解释、目的解释和法理解释等方法；只有在“案涉整体规范体系”都无法判定是否存在合法权益时，才可诉诸宪法进行合宪性解释，从而在公法秩序中判定合法权益的存否。 2. 个人特定化的合法权益 依照《行政诉讼法》第１条的规定，我国行政诉讼制度的功能设定既包括“保护公民、法人和其他组织的合法权益”，也包括“监督行政机关依法行使职权”，由此引发学界有关主观诉讼与客观诉讼的争鸣。针对原告资格的判定，最高人民法院在“刘案”中表明了立场：“总体坚持的是主观诉讼而非客观诉讼的理念，行政诉讼首要目的仍然是救济原告权利”。笔者赞同最高人民法院的观点，行政诉讼虽有公法属性，使其兼具公益性，但不能顾此失彼，所以行政诉讼仍应当保持其以主观诉讼为主的趋势，以救济原告合法权益为目的。申言之，“公法秩序”所能体现的合法权益，应当具有归属性，是个人特定化的合法权益。 一方面，从理论上来说，我国法院虽与政府机关并列，但终究是由政府机关的财政支撑才能运转的，因此为了避免司法资源的过度浪费，行政诉讼的开启应当在确有必要之时；如果合法权益非原告自身所有，原告是为实现他人权益而提起诉讼的，那么原告就有可能僭越、甚至剥夺了权益所有者在其受侵害时请求法院提供救济的权利，这样的起诉就不具有正当性。当然，原告资格的转移问题并不在此讨论序列，自有《行政诉讼法》第25条第2、3款以及新《解释》第14条对其明确规定。 另一方面，若以客观诉讼为主，强调维护我国客观法秩序和监督行政机关依法行政职权，那么任何人都可以基于行使监督权或维护公共利益而提起行政诉讼，行政诉讼就此沦为民众诉讼，这与我国业已建立的“检察机关提起行政公益诉讼制度”背道而驰，还会引发行政诉讼泛滥成灾的风险，严重透支我国的司法力量。 不过，在某些情况下个人权益与公共利益的关系微妙复杂，两者呈现出你中有我、我中有你的情态，但如果经由上述整体性解释观以及合宪性解释后，可以得出公共利益规范不仅是保护公共利益，同时也是为了保护个人特定的利益，那么此种情况所形成的公法所能体现的个人特定合法权益，依然可以成为行政诉讼所保护的内容。譬如，在新《解释》第12条第３项所规定的“要求行政机关依法追究加害人法律责任”的情形中，虽然行政机关对加害人实施处罚具有维护公共利益的积极意义，但从语义学与条文体系的角度来分析，这里的“加害人”实质指向的是“对利害关系人施加侵害的人”，利害关系人要求行政机关惩戒违法行为而追究加害人法律责任，其行为初衷就是保护自己的合法权益，这也与刑事自诉权的部分机理相同。 由此，我们也可以发现，将公法秩序所能体现的合法权益同时进行个人特定化论证的过程，实质也是人民法院对合法权益进行客观评价的过程；而这种客观评价本身也得益于宪法“人权条款”和有关基本权利的规定，呈现出灵活、动态的特点，这也使得当未来某种权益需要法律予以保护和评价时，人民法院不至于捉襟见肘。 （二）判定要素之二：是否受到行政行为不利影响 当合法权益被确认存在时，利害关系是否成立接续所须进一步探讨的问题，即是合法权益是否受到行政行为不利影响，这里包含了两方面内容，一是合法权益是否受到不利影响，二是合法权益受影响与行政行为的因果关系强弱。虽然行政行为是否确实对合法权益造成不利影响是案件实质审理才确定的问题，且我国《行政诉讼法》第2条所确立的是一种起诉人“主观”认为的规范结构，但从诉讼内部阶段构造与诉讼法理来看，人民法院对利害关系的审查权限并不会因此受限；相反地，起诉人理应就其合法权益受到不利影响及其与行政行为的关系作出陈述说明，使得法院达到一定程度的确信，以认可其“与行政行为具有利害关系”，那么更确切地说，该判定要素实则考察的就是法院应当达到何种程度的确信。 1. 是否受到不利影响 诚如前述，既然不利影响的内涵更丰富、外延更宽广，不能简单地以权益受侵犯、受损害加以概括，那么就需要对其作进一步阐释。本文认为，利害关系中的“不利影响”主要可分为以下几种情形：（1）利害关系人原有的利益减少，如因变更、转移或征收农村集体所有的土地等行政行为，在当前农村土地“三权分置”的背景下，村民个人作为利害关系人可能会失去承包权、经营权甚至土地上房屋等相关利益；（1）行政行为使利害关系人负担一定义务，利害关系人为承担此义务需要付出一定时间、金钱等，此种情形本质上是一种间接的利益受损；（3）利害关系人的利益虽不曾变化或虽有增加，却未达到应有的程度，该类型多发生于利害关系人的公平竞争权及衍生分享请求权等权益受到不利影响的情形中，如行政机关审批出租车经营许可牌照时对本地机动车宽松而对外地机动车无理限制；又如在行政给付类案件中，行政机关基于某种条件对某对象实施合法的给付行为，利害关系人亦满足该条件却未获给付等，上述利害关系人的合法权益均是受不利影响的。 2. 因果关系强弱 合法权益是否受到行政行为不利影响的第二层内涵，即合法权益受到不利影响与行政行为之间因果关系强弱，这与法院能否确信和认可起诉人与行政行为“有利害关系”也密切相关。目前德国学界针对此问题的学说理论大致有三：主张性理论、正当性理论与可能性理论。 主张性理论认为合法权益受到行政行为的不利影响应完全取决于利害关系人的言辞主张，法院判断因果关系是多此一举，也就是说利害关系人仅需声称因案涉行政行为致其合法权益遭受损害，即为足已。此理论对因果关系的证明与论说最为宽松，起诉人可能会空泛地主张自己的权益，但实际上因果关系却完全无成立的可能性，并将导致利害关系本身存在的意义被无限贬低而易使行政诉讼沦为民众的恣意诉讼。 正当性理论认为，原告必须在诉的合法性要件审查阶段（原告资格审查阶段）尽可能作出一切必要的事实陈述，从而使法院得以推论出：案涉行政行为已经对原告的合法权益造成不利影响，两者之间存在程度强的因果关系，此时案涉行政行为是充分条件，合法权益受到不利影响是必要条件。 虽然从利于法院司法裁判的角度来说，正当性理论下的因果关系判断是便捷的，如果在原告资格审查阶段，原告愿意主动陈述足够的事实、提供足够的证据来证明因果关系，自不必多说；但原告不愿意或碍于客观情况无法提供充足证据呢？若采用正当性理论则会导致两方面问题：一方面，高强度的证明责任（或义务）过早地课予利害关系人，法院面临逃逸审查责任的诟病，另一方面会造成原告资格审查阶段与案件实体审理阶段相互渗透、甚至混淆，毕竟行政行为是否实质侵害利害关系人的合法权益、两者之间是否具有实质因果关系，是法院实体审理的内容，而利害关系的判断仅仅是诉的合法性审查（诉讼要件审查）阶段中原告资格审查的内容。 可能性理论目前为德国通说，其认为合法权益受到不利影响与行政行为之间的因果关系仅在可能性层面探讨，是一种盖然性的因果关系；易言之，在审查原告资格中的利害关系时，当合法权益与不利影响皆得起诉人初步证明的前提下，行政行为仅需满足“可能”对起诉人的合法权益造成不利影响，法院即确信两者之间存在因果关系，进而认可“利害关系”的存在。实际上，可能性理论介于主张性理论与正当性理论之间，既可以发挥过滤功能，适度筛选诉请以防止民众的恣意滥诉，又能对诉讼法理论的基本要求表现得合乎、适切；且适用可能性理论所应对诉的合法性审查与实体审查加以区分以避免两阶段混同，并在适当程度上课以起诉人初步证明责任的做法，也合理调配了行政诉讼起诉人（利害关系人）与行政机关、人民法院的义务分担。 在我国的行政诉讼审判实践中，诚如第二章所言，也有部分法院在其裁判文书的表述中使用“该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害”的表述，看似是将“可能性理论”贯穿于因果关系的审查中，但在实际的论证释明中，法院依然在诉的合法性审查阶段追求“行政行为应当对合法权益产生实际、直接、客观的影响”的实体性审查内容，或许是法院无心为之，却仍难以幸免于“正当性理论”的弊端中。不容置否的是，法院在案件实体审判阶段审查行政行为对利害关系人的合法权益造成侵犯时，必然也会对行政行为与合法权益受侵犯的因果关系进行判断，此时应当从实质意义上进行考量，但诉讼的不同阶段终究有别，不能为了审判效率而顾此失彼，影响利害关系人的权益救济。 除此之外，还有不少法院在利害关系判定阶段采用“相当因果关系”的认定标准。在传统理论当中，相当因果关系的定位一直是在归因层面的事实判断，而这种事实判断带有较强的概率论色彩。有学者提出：“相当因果关系的本质在于，行为与所发生的结果之间是否存在一般经验意义上的、通常意义上的关联性”，也即：如果没有行政行为，起诉人主张的损害一定不会产生，但是有了这个行政行为，一般都会产生这种损害，即为有因果关系；而如果即使该行政行为存在，通常也不会发生这种损害，即为无因果关系。笔者认为，虽然从相当因果关系的概率论色彩来看，其在一定意义上体现着“可能性理论”中行政行为与合法权受到不利影响的“可能性因果关系”，但“一般、通常”的表述实则表达出一种概率较高的判断，而无论是“高”还是“低”的本质上就是一种价值判断而已，那么，事实判断中融入价值判断本身就会使得“相当因果关系”无法自圆其说。但真正意义上的“可能性因果关系”则不同，其并不研究概率的高低，仅仅是“０”和“１”的事实考量。另一方面，当存在介入行为且介入行为也会对权益损害存在一定影响时，运用“相当因果关系”则会深入案件实体，对合法权益受到损害与行政行为和介入行为的关系进行实质意义上的审查，这又落入“正当性理论”所体现的“混淆审查阶段”的疑病中。综上所述，面对我国行政审判实践所存在的问题，笔者认为，德国“可能性理论”提供了极具启发性的思路，“可能性理论”下的可能性因果关系才是利害关系审查阶段的应有含义，因果关系的判断只需要停留在“可能性”层面，即事实层面的考量，利害关系人初步证明之，法院即可得以确信。 五、利害关系审查实践的可能性改造与建议在主流观点的印象中，进入法院审理的案件数量越多，就越意味着公众权益得到保障是充分、全面的。在当前法治化质量有待进一步提升的中国语境下，这样的认识有一定合理性；但毋庸置疑的是，司法本身的专业性、程序性与高诉讼成本性使得司法“并不适合做纠纷的最早介入者，也不应当是所有社会纠纷的裁判者”。因此，即便原告资格的不断拓宽是世界性趋势，即便从历史发展的维度来看，我国行政诉讼原告资格的利害关系判断标准不断降低，也不应当就此认为任何公民均得为保护公共利益而任意提起行政诉讼，在司法公正与司法效率的矛盾关系下，利害关系依然能发挥其缓释、平衡的价值与作用。不过，也诚如应松年教授所言：“当代是放宽起诉资格要求，使更多的人能对行政机关提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护的时代”，降低利害关系标准、拓宽原告资格，确实是当代立法、司法与社会发展的“大势所趋”，笔者是认同的；但当下我国司法实践也暴露出了诸如“过度限缩解释利害关系”“错误理解权益内涵”“贸然引入域外理论”等偏轨、背轨的问题，这不得不令笔者反思：利害关系标准的如何拓宽？怎样对现行的审查逻辑予以完善？笔者在第四章对利害关系的判定要素进行了法教义学维度的厘定与重释，正是对其中一项反思的回应。 当然，理论所得终须回归实务、并对实务产生积极作用，才能更加凸显理论的价值。故而本章的内容，也是本文的最终旨趣，便是对第二项反思进行回应。笔者认为，在当前我国“法治体系”正逐步发展完善的语境下，在处理好部分前提性问题的基础上，以上文利害关系的二重判定要素作为分析基点，重整法院的判定逻辑与标准，是解决当下行政审判实践所存问题的可行进路。 （一）明确诉讼各审查阶段的分野 上文提到，在判定利害关系时，我国法院的做法有混同诉讼审查阶段之嫌。所以在阐明重整的利害关系审查逻辑之前，有必要再次明确诉讼各审查阶段的分野，保证原告资格中利害关系的审查不逾矩。 行政诉讼与民事诉讼的构造顺序大致相同，从现有的理论来看，一项社会纠纷从其产生到能接近法院再到诉被确定为合法从而能进入本案实体审理，直至最终作出实体判决，大致可以依次分为三个阶段，即起诉要件审查阶段、诉讼要件审查阶段与本案实体审理阶段，具体如下：（1）起诉要件的审查不仅是诉讼要件审查与实体审理阶段的前提，更是判断诉讼是否系属于法院、诉讼能否正式成立的基础。通常情况下，起诉要件的判断，始于案件的起诉与受理阶段，其以诉状中包含必要记载事项、诉讼费用缴纳、诉状向被告送达等为已足；且法院对起诉要件的审查仅限于最低程度的形式审查，并不涉及案件的实质性与真实性。（2）诉讼要件的审查阶段，是案件满足起诉要件、系属于法院之后，法院对案涉实体争议问题进行审理与判决的前置必经程序，所以诉讼要件审查的逻辑设定是与实体审查相区分的，两者分属不同的诉讼阶段，其本质是对诉的合法性审查，且这种审查仍应当停留在形式层面。诉的合法性审查主要包括法院具有审判权且属于行政审判庭的审判权范围、具备当事人能力与诉讼行为能力、不违反一事不再理原则、具有原告资格、权利有保护必要性等内容，如果法院无法从形式上认定诉的合法性要件是齐备的，那么诉讼则无法进入实体审理阶段而被驳回。（3）在案件经过前两阶段的审查且具备相应要件之后，诉讼进入本案实体审理阶段，这是判断诉是否有理由的阶段，其在内容上表现为审查原告有关实体权利义务关系存在之主张属实与否，具体包括：相关法律法规依据、被告行政行为（作为或不作为）的合法性、原告合法权益是否确实遭受侵害等；换言之，相比起诉要件与诉讼要件两阶段的形式审查，本案实体审理是一种实质意义上的审查，形式与实质浊泾清渭、不可混淆。诉讼三阶段构造与法院审查过程之全貌还可归纳为图１：  从图１中可以清晰地看出，诉讼三阶段构造与法院审查过程形成了一种良性的呼应，且根据法院审查向纵深迈进的程度不同，三阶段被归为形式审查与实质审查两大类，形与实的区分也是诉讼法领域中的基本分析模式。当然，之所以确定如此审查次序与分类，乃基于更深层次的原因：一方面，从程序正义的角度来说，诉讼程序应当有严格的格式化要求，只有起诉人提出合乎格式的诉讼，法院才有实体审理的必要；另一方面，由于司法资源本身具有有限性，法院无法对所有的案件进行实体审理，且公民非理性的诉讼观所引发的滥诉更会挤占司法资源，进而弱化有限司法资源的利用效率，所以有必要以起诉要件和诉讼要件作为过滤纠纷的机制，在形式上把关。值得一提的是，在大陆法系国家的行政审判实践中，有部分法院采用复式平行的诉讼审查结构，即在诉成立之后，法院同时进行诉讼要件的审查与本案的实体审理；但笔者认为，从行政诉权的逻辑层次而言，提起诉讼的权利要先于满足诉讼请求的权利，进言之，诉讼要件的满足必然是本案进行实体审理的前提，因而诉讼要件审查的先决性是应当得到维持的，即便案件本身较为简单，使得法院先行觉察原告无法获得胜诉判决，也不得忽视或混同诉讼要件的先行审查而径直驳回请求。 综言之，诉讼要件的审查是在法院已经完成起诉要件审查并受理案件之后、实体审理尚未开始之时。原告资格应属诉讼要件审查的范畴，而利害关系作为原告资格的判定标准，其也应当遵循诉讼要件审查的要求，即仅需满足一种形式上的审查。 （二）通过指导性案例确立整体性法律解释观 诚如第四章所述，考虑到理论适用的本土语境，本文并不赞同贸然效仿和移植德国法中的主观公权利和保护规范理论，但这并不意味着我们不能借鉴其中的方法论。新保护规范理论在探求客观规范的个人私益保护指向时所运用的法律解释方法，以及建构起的整体性法律解释观，给我国理解与判定利害关系中的合法权益带来了很大启发。事实上，整体性法律解释观在“刘案”中已经初现端倪；但本文并不满足于“整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质”所建构起的“案涉整体规范体系”，而是在此基础上，衡量合宪性解释在我国的发展与可操作空间，并结合我国宪法中“人权条款”、基本权利规定以及宪法基本价值原则可被运用于司法裁判说理的实际，将“合法权益”解释的视角扩展至“宪法”和“案涉整体规范体系”所共同搭建的公法秩序，以综合语义解释、体系解释、历史解释、立法意图解释、法理解释以及合宪性解释等法律解释方法，来探求公法秩序所能体现的合法权益。 其实，既然最高人民法院在个案裁判中已经开始显现这种整体性法律解释观，也完全有理由继续精进一步，将合宪性解释运用于司法裁判的说理当中，以更好地承担起行政诉讼保护个人权益的使命与担当。当然，这需要一个推而广之的平台。本文认为，我国正在实行的指导性案例制度在解释法律、指导审判实践等方面，已经发挥了重要作用，整体性法律解释观可依此确立。一方面，当前判定利害关系的实践并不统一，以指导性案例为媒介，确立整体性法律解释观与合宪性法律解释方法，能够指导下级法院如何判定利害关系，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的合法权益；另一方面，指导性案例本身是公之于众的，在司法政策层面体现出了法院对于同类案件的基本立场和裁判倾向，原告可以借此先行对照，以达稳定社会对法律预期的效果。 （三）以合法权益—不利影响为基准重塑判定逻辑 有鉴于上文较为详实的论述，本文尝试重塑以“合法权益—不利影响”为基准的判定新逻辑，以期为行政审判实践辟畦解困。如图２所示，重塑后判定利害关系的逻辑进路围绕“是否存在合法权益”与“行政行为是否对合法权益造成不利影响”的双重判定要素，渐次依序展开。
首先，法院应当判断起诉的公民、法人或其他组织是否存在合法权益。在综合运用包括合宪性解释在内的各种解释方法后，仍然得出：起诉人诉请保护的合法权益是纯粹公共利益、与自身毫无关联的他人利益，则可认定起诉人与行政行为不存在利害关系；如果起诉人所诉情保护的权益，无论是法定权利还是事实性利益，只要是公法秩序所能体现和保护的合法权益，且具有个人特定化的性质，那么法院即可认定起诉人存在合法权益。所谓公法秩序，是由“宪法”和“案涉整体规范体系”所共同搭建的，具体包括：行政实体法、一般规范性文件、行政惯例与法律原则、宪法等。当然，解释“公法秩序所能体现的合法权益”，不仅需要人民法院树立起整体性法律解释观，同时也对具体案件审判人员的法律解释能力与法学理论素养提出了更高要求。 其次，在确定起诉人存在合法权益之后，法院应当进入第二基准的判定，即：合法权益是否受到行政行为不利影响。在这里，法院又面临两方面的思虑：一是合法权益是否受到不利影响，二是合法权益受影响与行政行为的因果关系强弱。不利影响主要包含：（1）原有利益减少；（2）为承担行政机关所要求的义务而多付出一定时间、金钱；（3）利益虽不曾变化或虽有增加，却未达到应有程度。如果起诉人主张合法权益受侵犯但并非属于上述不利影响的三种情形时，法院即可判定利害关系并不存在。 最后，合法权益受到不利影响的基本事实确定之后，法院还应判断行政行为与合法权益受到不利影响之间是否存在因果关系，但这种因果关系的标准不再需要达到“相当性”或“正当性”程度，考虑到利害关系之判定属于诉讼要件审查阶段，这是一种形式意义上的审查，为避免实体审查的渗透，此时的因果关系仅需满足“可能性”标准即可，换言之，在合法权益可能受到行政行为不利影响时，起诉人与行政行为之间的利害关系即告成立。 因此，循此逻辑判定原告资格中的利害关系，强调与时俱进的整体解释观，在与宪法实施、合宪性解释与法律解释形成呼应的同时，随社会实情变化而不断更新利害关系的范围，可以较好地改善当前审判实践不统一的困境，顺应拓宽原告资格范围的趋势，满足人民群众请求保障合法权益的强烈呼吁。于是，无论是新《解释》第１２条明确列举的五种情形，或是未来可能出现的“利害关系”新类型，人民法院皆可据以判定。另一方面，从我国《行政诉讼法》设置“原告资格”的初衷来看，“利害关系”本身就像是一套“过滤器”，其目的就在于防止滥诉情形的发生，并达节省司法资源、体现诉讼经济原则之效果；那么基于不颠覆这套“过滤器”的考虑，则需要对其“滤网”的疏密程度作出衡量，伴随着我国法治体系的不断完善与全方位法律规范性文件的出台，“利害关系”的整体发展方向必然是“有限度、宽严结合”式的扩大，重塑后的逻辑则肯切地契合了这一点，这也使其能够在今后“利害关系”的判定实践中表现出极强的适应性与生命力。 六、余论：行政公益诉讼条款的兼容性思考随着人民对美好生活的向往和社会法治文明的演进，行政活动的领域不断扩大，以致人民生活与行政活动处于密不可分的相互依存关系，且现代行政多以更加复杂的形式对人民生活产生作用，例如除行政行为外，行政活动还会通过行政规划、行政指导、甚至以私法形态干预经济、公共事业以及设置公共设置等多种多样的形式，广泛渗透到人民生活的每个角落，而在这其中，必然会涉及不特定对象的公共利益。然而，在权利意识不断觉醒的当下，人民理所当然地会对与自己生活密切相关的行政活动寄予相当大的关心，并对行政机关专权保障公共利益表达了不同程度的警惕。为了消解人民的担忧，2015年７月全国人大授权最高人民检察院在部分地方开展为期两年的检察机关提起行政公益诉讼实践探索，并最终于2017年６月修正《行政诉讼法》，将检察机关提起行政公益诉讼以法律制度的形式加以确立。从全国人大的试点决定及最高人民检察院的实施方案、办法，到《行政诉讼法》的修正、再到“两高”联合司法解释的出台，一系列措施都表明，我国行政公益诉讼制度带有明显的“国家化”色彩，更多地融入了顶层设计的考虑与政策价值的统筹，故而以检察机关作为社会公共利益的代表来提起行政公益诉讼，这样“一元论模式”的制度安排，是不支持公民、法人或一般性社会组织提起行政公益诉讼的，《行政诉讼法》第25条第４款作为行政公益诉讼条款，与第25条第１款的“利害关系人”条款相互并列，且单独强调表述，即是证明。 确实，检察机关作为我国宪法规定的法律监督机关，无论是在调查取证、还是督促执法方面都有着其他主体无法比拟的优势，保障社会公共利益的效果可见一斑。但仍应当关注到的是，《行政诉讼法》将检察机关作为行政公益诉讼的单一起诉主体，能否与该法原初确立的原告资格制度相匹配或者相兼容？事实上，从最初立法机关计划修改《行政诉讼法》的时候，该疑问就被国务院法制办公室提出，时至今日也无定论。有学者提出应当建立统一的公益诉讼法，将《行政诉讼法》第25条第４款剥离出现行行政诉讼法体系。但笔者认为，行政公益诉讼在管辖、证据、审理等方面，与行政诉讼制度有着难以割裂的共性，检察机关作为提起行政公益诉讼的单一主体，也是完全能与当下行政诉讼原告资格制度相兼容的，制定统一的《公益诉讼法》实无必要。 首先，以《行政诉讼法》第2条建构的一般性原告资格制度，要求存在一项合法权益，且合法权益受到行政行为的不利影响；而当行政机关违法行使职权或者不作为、致使国家利益或者社会公共利益受到侵害时，行政机关的行为实质上也侵犯了国家的“法秩序”，作为宪法规定的国家法律监督机关，面对国家“法秩序”被侵犯，毫无疑问地应当站出来维护国家“法秩序”，此时“法秩序”即成为检察机关的“合法权益”。其次，设立国家机关的目的除了实现国家治理之外，还应当落脚于保障社会公共利益与国家利益，并最终指向的是人民的根本利益，故而可以说，作为国家机关的检察机关，既是社会公共利益、国家利益的代表之一，也是人民根本利益的代表之一，面对利益被侵犯，其为了维护权益而提起公益诉讼并无不妥。最后，行政公益诉讼的制度设计虽然不支持公民、法人或一般性社会组织提起行政公益诉讼，但这并不能理解为：行政相对人、利害关系人与检察机关不能共存于行政诉讼法的体系安排之下。根据诉讼法基本理论对起诉主体的分类差异，行政诉讼本身即可类型化为相对人诉讼、利害关系人诉讼与公益诉讼；由此观之，行政相对人、利害关系人、检察机关皆可受到《行政诉讼法》中一般性原告资格制度的映射而得以共存，三者各有分工，相辅相成。 其实，在个人与国家的交往中，个人必然面临着受到国家侵害的危险，如何与之抗衡以更好地维护自身权益，是实现国家法治的一个重要面向。本文所重塑的利害关系判定新逻辑，已然较大程度地扩展了原告资格的范围，使得更多公民能够诉请法院保护其可能受到不利影响的合法权益；而检察机关提起的行政公益诉讼，又能在保障国家利益、社会公共利益上下功夫、做文章，并最终也落脚于对人民根本利益的维护。总体上来说，当下“利害关系人提起诉讼”与“检察机关提起公益诉讼”的制度总安排，是恰当、合理的；但通向法治的道路并不可能是康庄坦途，且法治本身镶嵌于一定的社会政治、经济与文化结构中，如此的玉汝于成与时代特性使得本文重塑后的“利害关系”判定标准也很难做到一劳永逸。因此，无论是“利害关系”之判定，还是“行政公益诉讼”之完善，这些问题都是国家法治建设中的永恒课题，笔者囿于才疏学浅，搜肠刮肚之后仍无法做完全周密的思量，权且留待法学先进们继续引领我等后辈共同发力，持续研考，久久为功。 推荐人及推荐理由 依照现行《行政诉讼法》的规定，与被诉行政行为具有利害关系，是判定行政相关人具有行政诉讼原告资格的基本条件。但“利害关系”这一概念本身的不确定性，使其在法律条文中一经出现，便引发学界的“百家争鸣”，司法实践的判定逻辑也莫衷一是；在其后司法实践的发展过程中，最高人民法院试图通过个案直接引入域外理论对利害关系的判定予以明确与统一，但依然面临着域外理论能否和谐地融入我国制度土壤的风险。基于此种状况，论文从法教义学的视角，回归利害关系最本质的构成要素，从实证与理论两个维度探讨人民法院在判定利害关系时所必须分析的内容，进而勾画出一套较为明确完整、可供司法实践参考依循的“利害关系”判断脉络和标准。此外，针对学界关于保护规范、主观公权利等域外理论引入国内的“鼓”与“呼”，论文秉持一种冷静的态度，理性地分析出域外理论在我国可能出现“水土不服”的现象，为保护规范理论、主观公权利等有机融入我国行政诉讼理论研究和司法实践进行了积极有益的探索。 ——王太高，南京大学法学院教授、博士生导师 |
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