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《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）确立了“公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开基本原则。然而，《条例》并未明确规定申请人是否有权申请公开具体行政行为的规范性依据。实践中，在审理公开具体行政行为规范性依据的申请时，法院存在一定的分歧。大多数法院不支持申请人通过政府信息公开的方式，要求行政机关对“找法”、“释法”和“用法”问题进行解释说明；有的法院则从“公开为原则”的基本立场出发，要求行政机关在法无明文规定的情况下尽可能维护申请人的知情权益。因此，梳理司法实践中相关审查方式，对于统一法律适用，提升司法公信力，确保司法公正廉洁高效具有重要的现实意义。 一、不支持相关政府信息公开申请的审查方式 （一）以相关信息属于需行政机关加工分析为由不予公开。 《条例》第三十八条对第二条规定的“政府信息”进行了限定，确立了重要的不公开例外情形：如果申请公开的政府信息需要对现有信息进行加工、分析，那么行政机关有权决定不予公开。其中，“分析”指的是把事物或对象由整体分解成各个部分或属性，其关键在于必须对客观事物进行主观判断。《民法典》第七十八条将“分析”中主观判断的过程，界定为当事人一方以技术知识为对方就特定事宜提供专业意见。实践中，特定信息如果必须经由行政机关主观判断后方可答复，那么一般会被认定为需要分析的政府信息。如，申请人向某市国土资源局申请公开，国土资源局经办变更某宗土地权利登记时的相关法律依据。最高人民法院经审理认为，申请人的该项申请，实质上是要求行政机关对自身的具体行政行为进行解释说明，该信息的形成需要行政机关根据申请人的具体请求对相关政府信息进行汇总、分析、加工，因此，行政机关有权决定不予公开。 （二）以相关信息属于咨询为由不予公开。 实践中，有的行政机关以当事人申请公开的行为实质上是对于相关法律政策的咨询事项为由，主张申请事项不属于政府信息公开范畴，并据此作出不予公开的决定。如，申请人于2018年5月24日现场向某市教育考试院提出政府信息公开申请，要求公开该市教育考试院所制定的《中考体育现场考试考务管理规定》的法律、法规、规章和规范性文件依据。法院经审理认为，该项政府信息公开申请实质上是就相关问题进行咨询，并非《条例》所规定的政府信息公开申请，不属于《条例》调整的范围。 此种审查方式主要审查相关政府信息公开申请是否具备2个要件：一是相关政府信息公开申请的实质是否为咨询。《条例》中并未明确界定“咨询事项”的内涵和外延。实践中，法院一般认为，咨询事项不能清晰、明确地指向特定政府信息。如果申请人的申请“已包含了对所申请信息的特征性描述，具有较强的特征性，可以指向特定的信息内容”，那么相关信息公开申请就不属于咨询事项。二是行政机关对咨询行为的答复决定不得对申请人的权利义务产生实际影响。最高人民法院早在2016年公报案例中就已明确认定：“针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。”这就在司法实践中确立了咨询事项的申请人与行政机关的答复行为无利害关系的例外情形。如，申请人向某镇政府申请公开，某地块前期开发项目中征收申请人房屋位于某处集体土地按照腾退方式进行安置补偿的法律依据。法院经审理认为，相关政府信息公开申请属于咨询事项，该镇政府所作出的答复，对申请人的权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 二、支持相关政府信息公开申请的审查方式 有的法院从《条例》的立法目的出发，依据目的解释的方式，认定申请人对具体行政行为规范性依据的申请，不仅涉及申请人自身的知情权益，而且属于以公开接受全社会监督的方式促进行政机关决策过程的科学公正，因此，行政机关应当公开相关规范性依据。如，2017年1月6日，申请人向某区发展和改革局申请公开，后者在测定2014年10、11月份一至四类地段商品住宅平均价格的依据，包括所收集的材料和所依据的规范性文件。法院经审理认为，申请人所申请的政府信息，属于该区发展和改革局对外进行行政管理的依据，并非内部管理信息。涉案要求公开的信息若能公开，有利于敦促行政机关在测定商品住宅平均价格方面公正、透明、合法。法院据此判决该区发展和改革局重新予以答复。 三、政策建议 （一）从司法实践的整体情况来看，虽然具体的审查方式存在差异，但是绝大多数法院不支持公开具体行政行为的规范性依据。就支持公开申请的少数派意见而言，其目的解释的方法欠缺具体法律规定的明确指引和权威性依据，具有“一家之言”的局限性。 （二）虽然行政机关在绝大多数情况下无须在政府信息公开答复过程中提供具体行政行为的规范性依据，但是仍然需要做好文书归档工作，从而妥善应对可能出现的行政复议和行政诉讼。 搜案例 找聚法 www.jufaanli.com ·参见《褚中喜、中华人民共和国烟台海关海关行政管理(海关)二审行政判决书》，（2020）鲁行终403号，山东省高级人民法院，2020年6月5日判决。 ·参见《嘉峪关市西部泓联商贸有限责任公司再审审查与审判监督行政案》，（2018）最高法行申251号，最高人民法院，2018年3月30日裁定。 ·参见《易明与北京市教育委员会等信息公开二审行政案》，（2019）京02行终415号，北京市第二中级人民法院，2019年2月28日裁定。 ·参见《北京市朝阳区人民政府与吴春江信息公开二审行政判决书》，（2020）京行终3451号，北京市高级人民法院，2020年9月25日判决。 ·参见《孙长荣诉吉林省人民政府行政复议不予受理决定案》，（2015）行提字第19号，最高人民法院，2016年5月12日判决。 ·参见《吴香玉与北京市海淀区温泉镇人民政府等其他二审行政案》，（2016）京01行终23号，北京市第一中级人民法院，2016年3月28日裁定。 ·参见《宁波市鄞州区发展和改革局与曹绒庆、金以元等行政监督二审行政案》，（2017）浙02行终384号，宁波市中级人民法院，2017年11月1日判决。 |
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