构建高质量空间治理体系，推动粤港澳大湾区协同发展

　　作者：张衔春（浙江大学公共管理学院土地管理系博导）；唐承辉（上海财经大学城市与区域科学学院博士）

　　2021年政府工作报告指出，优化区域经济布局，促进区域协调发展。深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。扎实推动京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展，高标准、高质量建设雄安新区。其中，粤港澳大湾区已连续五年被写入政府工作报告中。“十四五”规划纲要草案中单独设置“积极稳妥推进粤港澳大湾区建设”专题，提出加强粤港澳产学研协同发展，完善广深港、广珠澳科技创新走廊和深港河套、粤澳横琴科技创新极点“两廊两点”架构体系，推进综合性国家科学中心建设，便利创新要素跨境流动等，充分体现了中央对粤港澳大湾区战略的高度重视。未来，如何构建高质量空间治理体系，扎实推进推动粤港澳大湾区建设成为新时代全面建设社会主义现代化国家、实现高质量发展的核心任务之一。

　　碎片化的社会经济系统是粤港澳大湾区建设的核心阻力

　　粤港澳大湾区作为跨界地区，在经济组织模式、区域治理架构与社会认同等方面均存在高度碎片化特征。面对严峻复杂的世界经济形势和新冠肺炎疫情的持续蔓延，高度碎片化的经济社会系统已严重制约了粤港澳大湾区高质量空间治理体系的建设与区域综合竞争力的提升。

　　首先是城市间多种经济组织模式导致资源协调效率与城市发展诉求的不匹配。多种经济模式包括深圳“内引外联”的出口导向型经济模式、中山与佛山的集体经济模式、东莞以制造业为核心的村镇经济模式、香港的高端金融与以生产性服务业为主导的经济模式等；其次在区域治理结构上，大湾区城市间存在复杂的行政等级差异。治理架构上的差异性导致在公共合作中出现不平衡的谈判主体与博弈话语权，特别是在跨界重大基础设施建设上；最后，粤—港与粤—澳间的市民社会难以形成统一的发展认同。据香港规划署的调查显示：深圳和香港居民对对方城市的社会文化缺乏基本认识，超过一半的深圳和香港居民对另一个城市并不熟悉。此外当前跨境通关仍存在手续复杂、等候时间长、停留时间短等问题。

　　针对此，未来积极推进粤港澳大湾区高质量空间治理体系，需从构建多层次国土空间规划体系、建立多元主体参与网络化的空间治理体系、制定多渠道跨界融合策略三方面着手，进一步构建协同共识且完善的区域治理体系，纵深化推动粤港澳大湾区发展战略。

　　多渠道打造高质量空间治理体系，推动粤港澳大湾区协同发展

　　第一，扎实推进“省级—都市圈—市县—乡镇”的粤港澳大湾区多层次国土空间规划体系建设。首先要树立规划先行、多规合一的国土空间规划理念，通过市县级国土空间规划整合城乡发展不协同的问题。在市县级国土空间规划编制和实施过程中应注重上下联动，从城市产业与社会发展实际出发，精准施策，做到“一张蓝图干到底”。特别是针对大湾区碎片化的城乡空间，要通过市县级国土空间规划进行全域统筹规划，合理布局城乡“三生空间”，提升大湾区市域城乡经济协同发展与城市竞争力；其次，强化大湾区都市圈国土空间规划体系，在珠三角范围内着力优化广州都市圈与深圳都市圈的国土空间规划编制工作。通过聚焦产业布局、基础设施一体化、生态环境协同共治、区域文化共荣等都市圈发展核心议题，推进都市圈层面“生产—生活—生态空间”相互融合，协调发展；再次，加强多层次国土空间规划规划实施效果的动态分析，形成完善发展规划评估机制以及动态调整修订机制，解决多层次空间规划实施过程中的问题。同时，国土空间规划注重与《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》及《澳门特别行政区城市总体规划（2020-2040）》等特区规划相协同。在大湾区协同发展中做到远景目标一致、城市发展战略错位互补、空间治理相互协作；最后，建立多层次国土空间规划的监督考核机制。在大湾区范围内构建政府间的整体谋划与多层级联动，针对国土空间开发与保护中的不协同问题，加大督查与协商力度，加强规划实施考核评价，建立好保障资金。尤其是要建立责任追究制，通过明确政府主体责任，确保多层次国土空间规划的内容的全面落实。

　　第二，建立正式与非正式的合作机构，构建多元主体参与的网络化区域治理体系。首先，针对粤港澳大湾区高度碎片化的社会经济系统，需要建立跨境区域协调机构与仲裁制度，以行政强制力约束不同空间尺度政府的同质化竞争行为，综合管理区域公共事务，整合城市间不同的利益诉求。目前虽已成立推进粤港澳大湾区建设领导小组，但尚未建立完善的区域协调机制。尤其是在区域、城市以及县区等多尺度亟待建立正式的跨境区域协调机构，需整合职能部门间行政资源并开展跨界合作，为粤港澳大湾区建设提供稳定的制度保障；其次，建立区域产业发展协会与环境保护协会等非正式区域合作组织，引导企业与居民深度融入大湾区协同发展中，并通过联合行动推动大湾区资源共享与市场协作，形成网络化区域治理体系；再次，成立由专家学者等成员构成的研究咨询类组织，针对粤港澳大湾区建设的专项议题向政府部门建言献策；最后，搭建公众参与大湾区建设的制度平台，广泛动员并引导公众参与重大事项的咨询、听证以及监督等环节，增强政策的民主化和科学化程度。

　　第三，制定多渠道跨界融合策略，促进粤港澳大湾区协同发展。首先，基础设施一体化是扎实推进粤港澳大湾区建设的基础性工程。在港珠澳大桥建设过程中，粤港澳三地团队共同携手，为基础设施共建共享提供重要典范，但大湾区依然存在“断头路”等基础设施衔接不畅等突出问题，亟待采取府际民主协商制度推动区域合作纵深化，促进大湾区经济、社会等要素高效流动。中央政府、广东省政府及特区政府需加大对基础设施建设的资金投入力度，建立航空、高铁及高速公路等立体式交通网络，促进人流、物流、资金流的互联互通；其次，加快人工智能、5G网络及大数据中心等“新基建”布局，拓展经济发展新空间。尤其是重点推进5G网络规模化部署、粤港澳大湾区国际创新中心及数据中心等重大项目建设，实现粤港澳大湾区传统基础设施和新基建的互联互通；再次，通过政策供给与资金支持鼓励产业跨地区转移，加快深圳前海、广州南沙、珠海横琴等重大产业合作平台建设，以产业项目合作助力大湾区协同发展落地，引领带动粤港澳经济、社会以及政治等全方位合作；最后，充分利用粤港澳大湾区产业链、创新链以及资金链优势，构建更加开放包容的人才环境，探索建立协同合作的国际和国内创新人才政策，汇聚全球科技创新资源，助力粤港澳大湾区建设。总体上，粤港澳大湾区应进行创新性的治理变革，通过多渠道的空间治理体系重组破解高度碎片化的社会经济系统桎梏，构建高质量空间治理体系与区域协同发展新模式。

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