董礼洁：维护公共利益是违法行为构成的阻却要件——沈某诉青浦交警支队交通行政处罚案

作者：董礼洁（原上海一中院行政庭副庭长、现上海高院行政庭副庭长、法学博士、三级高级法官）

原题目：违法行为构成的阻却要件

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【案例要旨】

行政相对人维护公共利益的行为不应当被认定为违法行为。在行政执法过程中，如果行政相对人的目的是为了维护公共利益，且与相关法律法规的立法目的高度统一，即使其实施的行为从表象上看符合违法行为的构成要件，也不能将其认定为违法行为。特别是在具有一定现实紧迫性的情况下，即使行为人选择的行为方式存在轻微瑕疵，也应当被容忍。在此情况下，维护公共利益是违法行为构成的阻却要件。

【案情简介】

原告：沈某。

被告：某交通警察支队。

2020年5月21日9时02分，沈某驾驶车辆号牌为沪CE6171的普通二轮摩托车在本市青浦区盈淀路出青赵公路西约300米实施机动车逆向行驶的违法行为，被现场民警当场查获，民警在履行事先告知程序后作出编号为3101181705227480的《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定沈某于2020年5月21日9时02分，在本市青浦区盈淀路出青赵公路西约300米实施机动车逆向行驶的违法行为（代码：13010），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第三十五条的规定，依据《道路交通安全法》第九十条，决定对沈某处以人民币200元罚款。沈某拒绝签收被诉处罚决定书。沈某不服被诉处罚决定，诉至一审法院，请求判决撤销被诉处罚决定，判令某交警支队向其赔礼道歉。

【审判结论】

一审法院认为：根据《道路交通安全法》之规定，某交警支队具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。《道路交通安全法》第三十五条规定，机动车、非机动车实行右侧通行。本案中，某交警支队提供的证据可以证明，沈某于2020年5月21日9时02分实施了驾驶机动车逆向行驶的违法行为。沈某认为其逆向行驶的原因系发现窨井盖缺失而向某交警支队报警，属于紧急避险，该观点缺乏法律依据，一审法院对此不予采信。《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。该法另有规定的，依照规定处罚。某交警支队据此对沈某作出罚款200元的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，裁量结果恰当。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款规定，对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。本案中，某交警支队按照简易程序，经事先告知并听取沈某意见后，作出被诉行政处罚决定并送达沈某，执法程序并无不当。综上，一审法院判决驳回沈某的诉讼请求。

宣判后，沈某不服，上诉至二审法院称：其驾驶摩托车通过检查站后发现路面有窨井盖缺失的情况，于是返回检查站向执勤民警反映情况，但执勤民警不作处理，并作出被诉处罚决定。被诉处罚决定程序违法，在执法过程中侵犯上诉人的人身权，被上诉人某交警支队应当向上诉人赔礼道歉。上诉人通报安全隐患的行为属于见义勇为，不存在违法行为，故请求二审法院撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。

被上诉人某交警支队辩称，上诉人沈某发现窨井盖损坏时，已经避开了该窨井盖，事后逆向行车驶向检查站，当时已经不存在现实紧迫的危险。对于上诉人报告的事项，执勤民警已经告知上诉人会告知相关部门，该事项不属于其职权范围。在执法过程中，不存在限制上诉人人身自由的情况。被诉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律和执法程序均无不当，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。

二审法院认为：根据《道路交通安全法》第五条第一款规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。被上诉人某交警支队具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。

本案的争议焦点在于被诉处罚决定认定事实和适用法律是否正确。根据本案查明的事实，上诉人沈某在驶出检查站后发现路面窨井盖损坏，认为存在安全隐患随即返回检查站向执勤民警反映上述情况。虽然，上诉人的行为客观上违反了《道路交通安全法》第三十五条“机动车、非机动车实行右侧通行”的规定，但是，上诉人实施该行为的目的并非为了满足其自身的通行需要，而是为了道路通行安全向执勤民警报告现实存在的安全隐患。根据本案的相关证据，上诉人向执勤民警所报告的情况客观存在，而且确实可能引发事故，具有一定的现实紧迫性。上诉人所发现的安全隐患并非仅仅针对上诉人个人，不能仅依据上诉人已经避开该安全隐患而认为不存在现实紧迫性。被上诉人某交警支队认为当时已经不存在现实紧迫危险的主张，不能成立。《道路交通安全法》第一条规定，该法的立法宗旨是为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。上诉人实施的行为虽然客观上违反了交通秩序，但其目的是为了预防和减少交通事故，保护公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全，符合《道路交通安全法》的立法宗旨，亦符合社会公共利益，不应当被认定为违法行为。某交警支队认定沈某实施了违法行为并对其处以罚款，认定事实不清，适用法律错误。

关于上诉人沈某认为被上诉人某交警支队在执法过程中存在限制其人身自由的情况，要求被上诉人赔礼道歉的主张，本院认为，根据上诉人的陈述和相关证据，上诉人所称限制其人身自由的情况是指在执法过程中，执勤民警要求上诉人配合调查，不要离开现场，在此过程中，上诉人予以配合，被上诉人及其工作人员并未实施强制限制上诉人人身自由的行为，故上诉人据此要求被上诉人赔礼道歉，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，被上诉人某交警支队作出的被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。一审判决驳回上诉人沈某全部诉讼请求错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：一、撤销一审判决；二、撤销被诉处罚决定；三、驳回沈某其余诉讼请求。

【评析意见】

一、违法行为构成要件的特点

1.客体的相对单一性

与犯罪行为和民事侵权行为相比，行政法上的违法行为侵害的客体相对单一。根据2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二条的规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。根据该条规定，违法行为侵害的客体就是行政管理秩序，行政处罚的目的也是为对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织进行惩戒，一般不涉及对其他权利的保护或者救济。以本案为例，逆向行驶行为侵害的是正常的交通通行秩序，行政处罚是对该行为的惩戒。至于违法行为人在此过程中是否侵害了其他主体的权利，这不是行政处罚中应当考量的因素，对行政处罚的作出不具有法律上的影响。

2.主观构成要件的弱化

违法行为客体构成要件的单一性，特别是作为客体的行政管理秩序本身的特点，决定了违法行为主观构成要件的弱化。一般情况下，违法行为人只要实施了违法行为就被推定为具有主观过错。除非法律法规对违法行为的主观构成要件有特别规定，如“故意殴打他人”，否则，行政主体在判断是否构成违法行为时无需考量行为人的主观要件。以逆向行驶为例，对于交通规则的知晓和遵守是交通参与人的法律义务，机动车和非机动车都应当实行右侧通行。一旦行为人违反该规则，就应当被认定实施了违法行为。此时，行政主体对于违法行为的主观要件无需进行考量。

二、违法行为构成的阻却要件

1.存在公共利益是阻却要件适用的前提

《行政处罚法》明确了违法行为的一般构成要件，其主要特点就是对主观构成要件的弱化。但是，行政法是以公共利益为核心的法律体系，从根本上说，维护行政管理秩序本身就是为了维护公共利益。在行政处罚过程中，如果行为人的行为从表象上看符合违法行为的构成要件，但其目的是为了维护公共利益，那么应当认定该行为不构成违法行为。公共利益的出现是阻却违法行为构成的前提。以本案为例，沈某虽然客观上实施了逆向行驶的行为，但其目的是为了向检查站的民警报告窨井盖损坏的情况，是为了保障通行安全，维护公共利益。此时，即使从表明上看，沈某的行为完全符合逆向行驶的构成要件，行政主体和人民法院都应当进一步考量维护公共利益是否构成违法行为的阻却要件，不能机械地根据法律条文进行简单判断。

2.立法目的是阻却要件是否生效的主要判断标准

公共利益本身是一个不确定法律概念，必须结合具体的领域判断其是否构成违法行为的阻却要件。在诸多考量因素中，特定领域立法的目的可以作为阻却要件是否生效的主要判断标准。结合本案的情况，《道路交通安全法》的立法目的是为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。沈某实施的行为虽然客观上违反了右侧通行的交通规则，但其目的并非是为了满足自身的通行需要，而是为了向民警报告现实存在的安全隐患，预防和减少交通事故，保护公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全。这与《道路交通安全法》的立法目的高度一致，应当被认定为符合公共利益。因此，应当结合公共利益因素整体考量违法行为的构成要件。沈某所实施的行为其主要目的是为了公共利益，沈某的行为不应当被认定为违法行为。这里必须指出是，沈某作为普通公民，其行为体现了一定的社会责任感，应当给予正面评价。如果将其行为认定为违法行为，不仅与《道路交通安全法》的立法目的相悖，而且会产生不良的社会效果。

3.基于现实紧迫性对行为瑕疵的适当容忍

行为人为了公共利益，实施了表面上违反行政法律规范的行为，针对一些较为紧急的情况，即使行为人在实施过程中存在一定瑕疵，行政执法机关和人民法院也不应当过于严苛，而应对其瑕疵采取适当容忍的态度。就本案而言，某交警支队主张沈某即使要向其反应情况，也应当在前方路口掉头从对面的机动车道绕行至检查站，沈某从同侧的非机动车道逆向行驶至检查站就是违反了交通规则，应当处罚。不可否认，某交警支队陈述的方式更为妥当，但是，就当时的情况而言，在车辆通行的道路上，存在窨井盖缺失的安全隐患，随时可能引发交通事故，而且沈某驾驶的是二轮摩托车，这种安全隐患对于这种车辆更为危险，沈某在发现该情况后，基于现实情况和其自身的感受，立刻从非机动车掉头驶回检查站，向民警反映情况并要求民警作出应对处置，具有一定的现实必要性和紧迫性。沈某在该过程中即使没有选择更为妥当的行为方式，或者存在一定瑕疵，也应当被容忍。

三、余论：相关法律概念的辨析

1.作为主观构成要件的主观过错

《行政处罚法》是对行政处罚领域一般规则的法律依据，相当于总论。在具体行政领域中适用行政处罚，还应当以相应的部门法为依据。虽然，《行政处罚法》并未将主观过错作为违法行为的构成要件，但是，在具体行政领域中，相关法律法规有明确规定的，如《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十五条对故意扰乱公共秩序行为的认定、第四十三条对故意伤害行为的认定、第四十九条对故意损毁公私财物行为的认定等，均将主观过错作为违法行为的构成要件。此时，行政主体在实施行政处罚时，必须将行为人是否具有主观过错作为认定违法行为的要素。主观过错成为违法行为的主观构成要件应当由法律法规明确规定。

2.作为免罚要件的主观过错

2021年修订的《行政处罚法》中，对于主观过错作为免罚要件是有明确规定的。该法第三十三条共有三款，均是对免于处罚法定情形的规定。其中，第二款规定是：当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。根据该款规定的表述，主观过错并非违法行为构成要件，只是免于行政处罚的法定要件。这里必须指出的是，当事人不具有主观过错是一个中性评价，因此，当事人不具有主观过错不等于当事人的行为值得提倡或者肯定，这与本案中沈某为了维护公共利益的行为目的有本质的区别。

3.作为阻却要件的公共利益

在行政处罚中，作为免罚要件的主观过错和作为阻却要件的公共利益有时候容易混淆。这两者最大的区别在于对行为人行为的社会评价。以道路交通行政处罚为例，如果行为人实施了客观上违反了交通规则的行为，但其主观上不具有过错，如交通标志设置不合理或者交通标志被遮挡，导致行为人无法看清交通标志而实施了违法行为，应当认定行为人不具有主观过错，免于行政处罚；如果行为人实施的行为，其主要目的不是满足自身的需要，而是为了维护社会公共利益，如本案中沈某为了向交警报告现实存在的安全隐患，或者在禁止鸣号的区域，后车司机为了提醒前车不要溜坡而鸣号等，均是为了预防交通事故，保障交通安全，应当认定行为人为了公共利益而实施行为不属于违法行为，即使该行为人的外在表现完全符合法律和行政法规对于违法行为的描述。综上，对于行为人不具有主观过错的行为，其社会评价一般是中性的，而对于行为人维护公共利益的行为，其社会评价应当是肯定性的。这是两者最重要的区别。

【附录】

编写人：董礼洁（上海高院行政庭副庭长）

一审：上海市闵行区人民法院（2021）沪0112行初74号行政判决（2021年2月24日）

一审法院独任审判员：刘静（审判员）

二审：上海市第一中级人民法院（2021）沪01行终243号行政判决（2021年6月21日）

二审法院合议庭成员：董礼洁（审判长兼主审法官）、陈根强、宁博

附本案裁判文书：

上海市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

（2021）沪01行终243号

上诉人（原审原告）沈某。

被上诉人（原审被告）上海市公安局青浦分局交通警察支队。

上诉人沈某与被上诉人上海市公安局青浦分局交通警察支队（以下简称青浦交警支队）因交通行政处罚一案不服上海市闵行区人民法院（2021）沪0112行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年4月20日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

原审查明，2020年5月21日9时02分，沈某驾驶车辆号牌为沪CE61＊＊的普通二轮摩托车在本市青浦区盈淀路出青赵公路西约300米实施机动车逆向行驶的违法行为，被现场民警当场查获，民警在履行事先告知程序后作出编号为3101181705227480的《公安交通管理简易程序处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定沈某于2020年5月21日9时02分，在本市青浦区盈淀路出青赵公路西约300米实施机动车逆向行驶的违法行为（代码：13010），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第三十五条的规定，依据《道路交通安全法》第九十条，决定对沈某处以人民币200元罚款。沈某拒绝签收被诉处罚决定书。沈某不服被诉处罚决定，诉至原审法院，请求判决撤销被诉处罚决定，判令青浦交警支队向其赔礼道歉。

原审认为，根据《道路交通安全法》之规定，青浦交警支队具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。《道路交通安全法》第三十五条规定，机动车、非机动车实行右侧通行。本案中，青浦交警支队提供的证据可以证明，沈某于2020年5月21日9时02分实施了驾驶机动车逆向行驶的违法行为。沈某认为其逆向行驶的原因系发现窨井盖缺失而向青浦交警支队报警，属于紧急避险，该观点缺乏法律依据，原审法院对此不予采信。《道路交通安全法》第九十条规定，机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。该法另有规定的，依照规定处罚。青浦交警支队据此对沈某作出罚款200元的处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，裁量结果恰当。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十一条第一款规定，对违法行为人处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序。本案中，青浦交警支队按照简易程序，经事先告知并听取沈某意见后，作出被诉处罚决定并送达沈某，执法程序并无不当。综上，原审法院于2021年2月24日判决驳回沈某的诉讼请求。判决后，沈某不服，上诉至本院。

上诉人沈某上诉称，其驾驶摩托车通过检查站后发现路面有窨井盖缺失的情况，于是返回检查站向执勤民警反映情况，但执勤民警不作处理，并作出被诉处罚决定。被诉处罚决定程序违法，在执法过程中侵犯上诉人的人身权，被上诉人青浦交警支队应当向上诉人赔礼道歉。上诉人通报安全隐患的行为属于见义勇为，不存在违法行为，故请求二审法院撤销原审判决，改判支持其原审诉讼请求。

被上诉人青浦交警支队辩称，上诉人沈某发现窨井盖损坏时，已经避开了该窨井盖，事后逆向行车驶向检查站，当时已经不存在现实紧迫的危险。对于上诉人报告的事项，执勤民警已经告知上诉人会通知相关部门，该事项不属于其职权范围。在执法过程中，不存在限制上诉人人身自由的情况。被诉处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律和执法程序均无不当，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。

经审理查明，原审查明的事实无误，本院予以确认。

本院认为，根据《道路交通安全法》第五条第一款规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。因此，被上诉人青浦交警支队具有作出本案被诉处罚决定的法定职权。

本案的争议焦点在于被诉处罚决定认定事实和适用法律是否正确。根据本案查明的事实，上诉人沈某在驶出检查站后发现路面窨井盖损坏，认为存在安全隐患随即返回检查站向执勤民警反映上述情况。虽然，上诉人的行为客观上违反了《道路交通安全法》第三十五条“机动车、非机动车实行右侧通行”的规定，但是，上诉人实施该行为的目的并非为了满足其自身的通行需要，而是为了道路通行安全向执勤民警报告现实存在的安全隐患。根据本案的相关证据，上诉人向执勤民警所报告的情况客观存在，而且确实可能引发事故，具有一定的现实紧迫性。上诉人所发现的安全隐患并非仅仅针对上诉人个人，不能仅依据上诉人已经避开该安全隐患而认为不存在现实紧迫性。被上诉人青浦交警支队认为当时已经不存在现实紧迫危险的主张，不能成立。《道路交通安全法》第一条规定，该法的立法宗旨是为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。上诉人实施的行为虽然客观上违反了右侧通行的交通规则，但考虑到其所反映的情况具有现实紧迫性，且其目的是为了预防和减少交通事故，保护公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全，符合《道路交通安全法》的立法宗旨，亦符合社会公共利益，不应当被认定为违法行为。被上诉人认定上诉人实施了违法行为并对其进行处罚，认定事实不清，适用法律错误。

关于上诉人沈某认为被上诉人青浦交警支队在执法过程中存在限制其人身自由的情况，要求被上诉人赔礼道歉的主张，本院认为，根据上诉人的陈述和相关证据，上诉人所称限制其人身自由的情况是指在执法过程中，执勤民警要求上诉人配合调查，不要离开现场。在此过程中，上诉人予以配合，被上诉人及其工作人员并未实施强制限制上诉人人身自由的行为，故上诉人据此要求被上诉人赔礼道歉，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

综上，被上诉人青浦交警支队作出的被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。原审判决驳回上诉人沈某全部诉讼请求错误，本院应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销上海市闵行区人民法院（2021）沪0112行初74号行政判决；

二、撤销被上诉人上海市公安局青浦分局交通警察支队于2020年5月21日作出的编号为3101181705227480的《公安交通管理简易程序处罚决定书》；

三、驳回上诉人沈某其余诉讼请求。

一、二审案件受理费各人民币50元，由被上诉人上海市公安局青浦分局交通警察支队负担。

本判决为终审判决。

审　判　长 董礼洁

审　判　员 陈根强

审　判　员 宁　博

二〇二一年六月日

法官助理兼书记员 张　昊

附：相关法律条文

1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条

人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；