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业主组织是住宅小区的核心问题，而车库则是住宅小区的首要问题，也是疑难问题，车库使用矛盾的激烈性充分说明了车库问题的重要性。之所以谓之疑难，是因为存在法律漏洞，而且是立法者明知而“漏”之的，网站上尚未看到突破性的调研成果，实务界的说法、做法就不再评论了。要想解决车库的权属问题，首先要解决防空地下室的权属问题（请允许我使用非民法概念）；车库权属涉及国家、建设单位和业主三方，各方各说自家理，本文目的是证明防空地下室不属于国家，车库所有权应当属于谁，这应是另外一个问题。历年来，我国学界、实务界对住宅小区防空地下室产权问题讨论颇多，至今没有形成具有说服力的主流观点，国家权力部门至今也没有定论。
1.我国防空设施的建设开始于上世纪50年代，后来制定的《防空法》将其纳入法治进程，《城市规划法》（后来修订为《城乡规划法》）对防空设施建设进行了肯定，作为规制物权的专门法，我国《物权法》没有对住宅小区防空地下室的权属进行规定，草案中只是对车库、会所进行了规定，最终颁布实施的《物权法》也删除了会所的规定。《物权法》颁布后，2007年3月27日，全国人大法工委回答记者问时答复：考虑到业主共有的财产很多，难以逐项列举，仅作概括规定，“但是，对建筑区划内的会所、人防工程等能否归业主共有，还有不同意见，需要具体认定。”截止到《物权法》颁行之日，对建筑区划内的人防工程权属没有定论。2013年，最高人民法院判决人民防空工程地下室产权归国家所有；2014年，最高人民法院《指导性案例》规定，对没有修建防空地下室的房地产开发公司征收异地建设费用。2.《立法法》是我国仅次于《宪法》的基本法，《立法法》第八条规定，“民事基本制度”和“对非国有财产的征收、征用”等，只能由法律规制。第七条规定，全国人大及其常委会行使立法权，但刑事、民事等基本法律的制定和修改权力，仅属于全国人大。也就是说地方立法机构和行政部门不能创设“民事基本制度”，作为民事基本制度的“物权”事项，只能由全国人大及其常委会制定法律进行规制，行政规章、部门规章和地方法规无权涉足。《物权法》是全国人大制定的法律，规制不动产所有权最直接、权威的法律依据，我国《物权法》第五章“国家所有权和集体所有权、私人所有权”中，就国家所有权规定了四类客体，包括自然资源；野生动物资源、无线电频谱资源；国家文物和国防资产，《物权法》第五十二条规定：“国防资产属于国家所有。”显然，住宅小区防空地下室不属于前三类，是否属于“国防资产”，学界存在争议。我国《国防法》第三十七条对“国防资产”给出了定义，从法条来看，构成“国防资产”的要件首先是要有国家“直接投入”，显然住宅小区防空地下室不属于国家直接投入。事实上，人防工程的投资是多元化的，并不是所有的人防工程都是国家投资的，住宅小区的防空地下室显然是房地产建设单位投资兴建的，国家规定“谁投资，谁受益”也从另一面说明了投资主体存在的多元性。将私人投资的住宅小区防空地下室，划归为国家所有是没有事实依据和法律依据的。除了《物权法》列举的这四类客体以外，其他客体能否成为国家所有？从《物权法》第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”可以看出，国家所有采取“法定主义”，只有国家法律明确规定的客体，才属于国家所有，没有法律规定的客体是不能成为国家所有的财产，因此，不能从法律的其他规定“推定”住宅小区防空地下室属于国家所有，法律以外的其他法规、规章不能逾权对国家所有权问题进行规制。3.国家财产的内容和国家财产所有权的取得程序都是法定的，国家财产所有权的客体具有广泛性，《物权法》已经归类列举，除此之外的财产不能成为国家财产所有权，否则就是国家对集体和私人财产的侵权。国家财产所有权的取得方式是法定的，作为国家财产的国防资产也要进行登记、颁证。国家财产不等于公共财产，也不等于公物，公共财产是为社会提供公共服务的公共设施，如道路、隧道、公共单车，公物是行政法上的概念，还包括学校、医院，这些可能并不属于国家所有，（很多学校、医院就属于私有）但仍然属于公物，属于公共财产。国家所有权、集体所有权和私人所有权，这是民法的分类，无论什么所有权性质的财产，在交易时一律平等，国家所有权并不享有优先权。而国家又是行使公权力的主体，不仅要对国家所有权的财产进行管理，对其它主体行使财产权利时也要进行规范，为了国家利益和社会公共利益，国家对私人行使财产权利时可能还要课以义务，如建设商品房不仅强制要建设车库，还强制同时要建设防空地下室。多层建筑住宅小区不仅要建设地下车库，而且部分地下车库还要符合防空地下室的建设要求，这是国家两个主管部门分别进行的、具有部分竞合的两个强制性规定，或者说是两个行政性责任。1998年3月19日，国家人民防空办公室、国家国有资产管理局出台《人民防空国有资产管理规定》，将“结合城市新建小区和危房改造修建”的“防空地下室及其内部设备”，不仅规定交由人防主管部门负责管理，并且归类为一种国有资产，不知其所指是不是本文讨论的住宅小区防空地下室，主管部门对防空设施进行管理是无可非议的，但如果将住宅小区防空地下室归类“人防国有资产”则涉嫌逾权立法，其规定是无效的。住宅小区防空地下室属于国家设定的人民防空设施，但不属于国家具有所有权的国有资产。有人认为，国家对建设单位修建防空地下室给予了经济优惠，因此认定防空地下室属于国有。国家要求建设单位修建地下车库，并没有所有权的要求，同时也有益于建设单位销售和业主消费。而国家要求建设单位修建防空地下室，加大了建设单位的投入，对建设单位和业主却没有经济收益，给予部分土地出让税费让免完全是应当的，与所建标的物的权属没有关系，相反不予以优惠倒是不应当的。1.我国人防工程始于建国初期，经历了三个阶段，第一阶段是纯粹的战备阶段，目的就是满足战备需求，政务院颁布《关于建立人民防空工作的决定》，要求在一切可能遭受空袭的地区和城市建立人防组织，其后在36个沿海省会和大中城市修筑人防工程设施。在五六十年代美、苏核军备竞赛的背景下，我国修建了许多掩蔽工事、地下工厂、储备仓库和军事设施，人防工程作为战备设施，没有进行开发利用。第二阶段为平战结合初级阶段，七十年代末国家改革开放，工作中心转移到了经济建设上，人防工程建设指导思想开始了战略性的调整，“平战结合”摆上重要位置。第三阶段为平战结合快速发展阶段，九十年代开始，人防工程的平时利用已经相当充分，《防空法》《城市地下空间开发利用管理规定》也相继出台，特别是城市住房商品化以后，多层建筑住宅小区基本上配套建设了防空地下室。2.《防空法》1996年出台，2009年修订，适用体系解释方法不难看出，人民防空工程包括“为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室”，“城市新建民用建筑修建战时可用于防空的地下室”也是人民防空工程的一部分。但法律同时规定，国家要按照不同的防护要求“分类指导”，结合城市建设和经济发展水平进行规划，要“有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用”，并不是为了防空设施建设而不顾其他。在人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程，以及医疗救护、物资储备等专用工程的修建上，法律都明确了负责组织修建的主管部门，而在住宅小区防空地下室的修建上，规定国家给予建设单位“优惠”。现在，距离《防空法》修订也已经十年了，我们看不到世界发动大规模战争的迹象，核战争的可能性几乎为零，从近些年现代战争模式看，以平民居住区为目标的轰炸可能几乎为零，它与现代文明的要求不符；从现代武器发展来看，如果战争威胁从沿海而来，我国大多数城市一般都在战机的作战半径之外，战略轰炸机的作战目标也不是平民居住区；如果敌方要是以居民区为目标进行轰炸，目前修建的住宅小区防空地下室也起不到防护作用。三、车库、车位的修建是源于政府的强制性规定，不如说是源于业主停车的需要，是源于建设单位的自主意思；而住宅小区防空地下室的修建，则纯粹源于国家的强制性规定，容不得建设单位和业主质疑，其设置源于公法的直接规定。就前者的所有权，我国规定了建设单位和业主可以通过合同自由选择赠与、租赁和购买三种方式；后者国家只是要求建设单位必须进行修建，并没有确定其设施的所有人。车库、车位所有权的设立制度有待进一步探讨，如果建设单位破产了，建设单位所有的车库、车位将如何处置？当同时具有房屋及车库所有权的业主出卖了房屋所有权，而就车库转让不能达成一致意见，或者出卖人拒绝出售、购买人拒绝购买又将如何处理？车库维修资金何来？建设单位本来是为了建设房屋而设立的，却持有大量的车库、车位用于向业主营利，这种营利模式的设计与自由市场原则不合。在一个市场内，一种商品、一种服务只允许一个商人提供，买卖的公平性是可想而知的。在防空地下室兼做车库时，如果防空地下室属于国家所有，业主的选择权无疑则更加受限、狭窄，业主平时利用防空地下室（地下车库）的境遇更是可想而知。我们设计住宅小区的目的是为了业主居住的舒适、便利、安全，当建设单位将房屋卖给业主以后，再将车库、车位保留下来进行营利，这与当初国家对建设单位功能的定位是冲突的，现实也证明了车库、车位垄断经营的矛盾突出危害性。当兼载防空地下室功能的车库确认为国有，这对业主平时利用地下室所产生的负担是可以想象的，会使车库、车位的紧张状态更加严重。我们在《物权法》《城乡规划法》《防空法》《国防法》等法律中，没有找到住宅小区防空地下室属于国家所有的法律依据，国防设施不等于人民防空设施，国防设施是国家所有，人民防空设施中的国防设施属于国家所有，但人民防空设施中还有很多并不属于国防设施，住宅小区防空地下室就是其中一项，这些人民防空设施不能认定为国家所有。（完）
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