CSIS智库报告——欧盟的印太战略

原文作者：皮埃尔·莫科斯 （2021年4月19日）

继法国、德国和荷兰之后，欧洲联盟（欧盟）着手制定其印度-太平洋战略（印-太战略）。2021年4月16日，欧盟成员国通过了一系列指导方针，为欧洲机构在2021年9月之前制定印-太战略提供了详细指导。这份题为“欧盟在印-太的合作战略”的文件表明，欧洲意图在现有参与的基础上，增加其在该地区的影响。

问题1：为什么欧盟决定制定印-太战略？

回答1：欧洲决定为印-太建立专门战略的主要原因是它与该地区的经济相互依赖。欧洲经济深深嵌入了与印-太地区的贸易、投资和供应网络中。2018年，欧盟对亚洲的商品贸易总额为1.5万亿欧元（1.8万亿美元)，而亚洲和欧洲之间的外国直接投资达到近900亿欧元(1070亿美元）。超过三分之一的欧洲出口产品流向了该地区，其中大部分是通过印度洋和太平洋的海上航道过境的。同时，在全球环保和气候转型等欧盟关注的优先事项方面，印-太地区的中心地位日益增长。去年3月，欧盟高级代表约瑟普·博勒尔解释说：“印-太地区现在是世界经济和战略重心。”在这种背景下，欧洲对该地区激烈的地缘政治竞争感到担忧，这威胁到欧盟的稳定，从而“直接影响到欧盟的利益”。

欧洲直到2021年才开始加强同印太地区的合作。欧盟成员国已经在该地区发展了40多个战略伙伴关系，欧盟本身也采取了积极的区域贸易政策，与日本、新加坡、越南和韩国签订了自由贸易协定。在经济领域之外，欧盟还与东南亚国家联盟（东盟）建立了多方面的伙伴关系，涵盖了从气候变化到高等教育和海洋安全等各个方面。这两个组织在2020年12月同意通过采取“战略伙伴关系”来提高合作水平。在国家层面，欧盟成员国也增加了对该地区的承诺，法国、德国和荷兰相继实行了各自的印-太指导方针，为欧盟对该地区的行动计划奠定了基础。

尽管欧盟成员国已经扩大了它们在整个区域的安全足迹，但它们的活动仍然不协调，特别是在海上巡逻方面。同样，欧盟也在互联互通和海上安全等领域制定了具体的时间表，但从未完全执行。欧盟成员国曾明确表示他们要求欧盟高级代表和欧盟委员会发展欧盟战略，以此来改变这种情况。

问题2：欧洲印-太战略的优先领域是什么？

回答2：虽然欧盟理事会的结论通常是以一般条款起草的，但4月16日通过的文本长度和细节都引人注目。总体目标是“为维护印-太地区的稳定、安全、繁荣和可持续发展作出贡献”。

这些成员国已经制定了六条行动路线，可以分为外交、经济和安全三个一揽子计划。在外交领域，欧洲呼吁建设基于“民主、法治、人权和国际法的印-太地区”。通过接受“印-太地区”这一愿景，欧盟表示要在北京和布鲁塞尔日益紧张的国际背景之下，对中国采取更强硬的立场。欧洲强调要促进与其具有相同的“原则、价值观或共同利益”的“志同道合的伙伴”的合作。欧盟将进一步发展与东盟、环印度洋协会和太平洋岛屿论坛的合作。从实质上看，欧洲将实现的目标是促进“有效的基于规则的多边主义”，以应对气候变化、生物多样性、海洋治理、减少灾害风险、疫情大流行管理和预防政策等重大挑战。

在经济方面，欧洲将寻求缔结新的贸易和投资协议，特别是与澳大利亚、印度尼西亚和新西兰等国，通过供应链多样化来促进他们的经济利益。欧洲还将倡导通过联合研发项目和高等教育流动性来加强创新方面的合作。在2018年“连接欧洲和亚洲”战略的基础上，欧盟注重互联互通，以此作为中国“一带一路”倡议的替代方法。“尽管中国的经济无处不在，但欧洲将试图通过提高其项目的可见性、更好地动员私人资本以及加强与日本或印度等志同道合的地区合作伙伴的合作来实现其战略目标”。

在安全和国防领域，成员国希望欧盟“发挥其作用”，以应对印-太地区日益严重的安全挑战。这涵盖了从海上安全到不扩散、网络安全和反恐等方面。特别是在海上安全方面，欧洲优先“完全遵守国际法”，确保“自由和开放”的海上航线与通信。为此，成员国寻求欧洲和亚洲海军之间的接触，加强海洋领域意识，特别是建立“关键海上航线2.0”这个信息共享平台，其辐射地理范围将从印度洋扩展到南亚和东南亚。

问题3：欧盟在实践中的战略期望应该是什么？

回答3：该战略一旦完成，在实施过程中仍将面临障碍。首先是实现欧盟雄心的适度手段。在互联互通方面，欧盟将努力匹配中国“一带一路”的规模。2014年至2020年，欧盟在亚洲的互联互通项目上花费了80亿欧元。但这些投资远低于每年用来应对亚太地区基础设施建设的资金需求——约1.3万亿欧元。关于海上安全的情况也是如此。在过去的几十年里，欧洲海军的规模已经大幅缩小，欧洲仍在努力应对其邻近邻国的安全挑战。对此，欧洲国家必须务实协调。

如果欧洲想在印-太地区产生更有意义的影响，他们需要与英国和美国合作。伦敦和布鲁塞尔都应在印-太的海洋安全、气候变化和人权等共同优先事项上建立灵活的合作。同样，欧洲应该寻求与美国建立一个共同的议程，将华盛顿的“无与伦比的优先事项”——中国和“更广泛的印-太地区”概念相结合，寻求共同利益。加强跨大西洋合作，推动投资、对侵犯人权行为的协调行动（如声明和制裁）、联合海上巡逻或演习，推进在网络安以及不扩散领域的合作倡议。

最后一个挑战是欧洲是否有能力有效地克服自身的内部分歧。对中国的经济依赖明显导致一些成员国不愿支持反对北京的任何强硬举措。2016年，希腊、匈牙利和克罗地亚强烈反对欧盟对中国的海事索赔，并提出坚定声明。随着北京在疫情大流行期间和人权问题上采取越来越积极的外交姿态，这些分歧可能会逐渐消失，但欧洲的团结仍将脆弱。同样，印太国家本身的内部压力也可能会阻碍欧洲的努力。随着缅甸危机的加剧，东盟似乎完全瘫痪，危及其与欧盟刚刚通过的战略伙伴关系。

尽管存在这些障碍，欧盟在印-太地区的新举措仍是通往成功的第一步。这种观点被所有成员国一致认可。欧盟现在必须在2022年9月之前制定一项详细的战略。与此同时，欧洲将继续与印度和日本等主要区域力量加强接触。

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原文作者 皮埃尔·莫科斯