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自然资源的统一管理 □ 孙志伟 自然资源统一管理体制 《民法典》依据《宪法》规定，明确矿藏、水流、海域属于国家所有；森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。国务院代表国家行使全民所有自然资源所有权。为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，国家组建自然资源部，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，统一调查和确权登记等。 自然资源统一管理制度 一是统一调查、评价、监测制度。为履行职责，编制国土空间规划，实现山水林田湖草沙整体保护、系统修复和综合治理，自然资源部编制了《自然资源调查监测体系构建总体方案》，要求对自然资源构建调查监测体系、统一分类标准、开展调查监测评价，查清自然资源家底和变化情况。 我国法律为各类自然资源的调查、评价和监测提供了依据。《土地管理法》要求根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。《森林法》要求对全国森林资源现状及变化情况进行调查、监测和评价。《草原法》要求定期进行草原调查，并对草原面积、等级、植被构成、生产能力、自然灾害、生物灾害等基本状况实行动态监测。《水法》要求制定水资源规划，必须进行水资源综合科学考察和调查评价，加强对水资源的动态监测。《海域使用管理法》要求建立管理信息系统，对海域使用状况实施监视、监测。《海岛保护法》要求拟定海岛综合统计调查计划，建立管理信息系统，开展海岛自然资源调查评估，对其保护与利用等状况实施监视、监测。 二是统一确权登记制度。《自然资源统一确权登记暂行办法》提出，对自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记，并要求确权登记以不动产登记为基础。通过统一确权登记，清晰界定国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间、全民所有与不同层级政府行使所有权之间、不同集体所有者与不同类型自然资源之间的边界。 我国法律对土地、森林、草原、海域、矿产资源的确权登记作出了规定。土地的所有权和使用权、森林和林木所有权、海域使用权等登记，依照不动产登记的法律、行政法规执行。依法确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记发证；未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理；集体所有的草原，由县级人民政府登记发证。勘查开采矿产资源，经申请批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。 三是国土空间用途管制制度。《土地管理法》确立了土地用途管制制度，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地用途管制是实施国土空间用途管制的核心手段。国土空间用途管制主要确定国土空间区域划分和分区内容，制定管制规则或正负面清单、实现管制等，更强调将山水林田湖草沙作为生命共同体的功能。 《自然生态空间用途管制办法（试行）》规定，对自然生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少、生态功能不降低、生态服务保障能力逐渐提高。 四是建立国土空间规划体系。国土空间规划是国土空间用途管制的基础和主要依据。《土地管理法》明确，国家建立国土空间规划体系，科学有序统筹安排各功能空间，优化国土空间结构和布局，这体现出从土地利用规划向国土空间规划转变的过渡性特征。 我国自然资源单项法律均涉及规划的内容，如森林资源保护和林业发展规划、草原保护建设利用规划、水资源战略规划、海洋功能区划、海岛保护规划、矿产资源规划等，成为不同领域国土空间管制与规范的抓手。 立法建议 一是建立国土空间开发保护制度。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，到2025年，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。笔者以为，应协调统筹单项法律，加速国土空间规划立法进程，在国土空间规划和用途管制法律建设的基础上，考虑制定《国土空间开发保护法》。 二是建立海洋生态空间用途管制制度。《自然生态空间用途管制办法（试行）》提出：“鉴于海洋国土空间的特殊性，海洋生态空间用途管制相关规定另行制定。”为更好保护海洋生态，减少人与用海冲突，笔者以为，应借鉴土地用途管制的经验，建立海洋生态空间用途管制制度。 自然资源法发展历程及体系化发展 □ 马茁卉 自然资源法发展历程 新中国成立至今，我国自然资源法的发展经历了四个阶段。 萌芽阶段（1949年~1978年）。改革开放之前，自然资源法从无到有。1954年《宪法》规定：矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。以《宪法》为依据，土地、矿产、水资源、森林等自然资源陆续颁布实施了一系列法律。此阶段以确定自然资源所有权归属为主，对自然资源管理的具体事项进行立法，法律层级参差不齐。 初步形成阶段（1978年~1990年）。1982年《宪法》明确了自然资源的公有性质，奠定了自然资源产权制度构建的基础。1986年《民法通则》为自然资源公有私用的开发利用模式提供了司法调整的基本规则。1988年《宪法修正案》明确了土地使用权可依法转让。此阶段单门类自然资源法律陆续颁布实施，主要自然资源法初步形成，自然资源管理基本实现有法可依。 发展完善阶段（1990年~2012年）。2007年通过的《物权法》明确了自然资源的所有权属性。国家相继对不适应社会主义市场经济发展的自然资源单行法进行修改，陆续出台了一系列补充性质的法律法规，如修改了矿产、水、土地、森林等单行法。 优化提升阶段（2013年至今）。党的十八大以来，国家确立了用严格的法律制度促进生态文明建设的法治目标。《宪法修正案（2018年）》将生态文明建设上升到国家根本大法的高度。《民法典》明确了现代产权制度和物权保护体系。国家自然资源管理体制的改革和自然资源统一管理制度的提出，推动了自然资源法的体系化发展。我国既对各自然资源单行法进行修改完善，又开始考虑对自然资源整体开发、利用和保护进行立法，如拟出台《国土空间规划法》等。 自然资源法体系化发展的特点和存在的问题 顺应经济社会发展趋势立法，有利于解决各类自然资源开发利用中存在的特性问题。自然资源法顺应经济社会的发展而演化，对自然资源的保护、利用、管理起到了良好的法律支撑作用。 以单行法为主，缺乏对各类型自然资源的整体性保护和统筹性规划利用的基本法。自然资源领域统领性基本法的缺失，致使自然资源法律体系缺乏系统性，各类自然资源法之间的整体性被割裂。单行法根据各类自然资源的不同特征有其相对独立的、具有针对性的立法目的、制度和具体的管理对象。在各类单行法之下，又衍生出行政法规、部门规章、地方性法规和规章等，致使自然资源法数量繁多、体系碎片化，规定的行政部门管理权限和监管职责出现矛盾与冲突。此外，随着经济社会发展和人类对自然资源认识的提高，自然资源的范围也在扩大，部分自然资源立法缺失。 自然资源法体系化发展建议 自然资源法的体系化在于自身统一性和相互联系的发展，体现在结构联系和制度联系。 一是对自然资源法整体结构进行优化。以“山水林田湖草沙是生命共同体”的理念为指导，改革自然资源法以各单行法为主的传统结构，加强对自然资源整体利用的立法，使自然资源法具有基本法、主干法和特别法的新结构。 二是对自然资源法进行制度联系。加快推进单行法修订工作，突破原单行法的内容范围，把相关的资源法以制度的方式实质性联系起来，体现各单行法的相互联系和统一性，弥补单行法之间不协调的缺陷，消除法律内容之间的矛盾。 自然资源法律关系的构成及特征 □ 盖静 自然资源法律关系的构成 自然资源法律关系，是调整人们在自然资源开发、利用、保护和管理过程中发生的各种社会关系的总称。此社会关系是由自然资源法的规定（或调整）而形成的。自然资源法律关系由主体、客体和内容三个要素构成。 主体是享有自然资源权益、承担自然资源义务或负有自然资源行政管理职能的社会主体。按照所享有的权利（力）内容和性质的不同，主体分为自然资源行政主体和自然资源权属主体。行政主体是负有自然资源管理职能的各种国家机关，权属主体是享有自然资源权益、承担自然资源义务的各种社会主体。主体包括自然人和法人。 客体是指自然资源法律主体的权利（力）、义务所指向的对象，主要包括物和行为。其中，“行为”分为自然资源行政主体进行的行政行为和自然资源权属主体进行的权益行为，如探矿权人勘查行为和采矿权人开采行为。“物”包括各类自然资源和矿产品、被引入水库池塘的水、被采伐的木材等经过加工或利用的资源产品，自然资源法对两者的权益一般分别设立。如：矿产资源的所有权属于国家，但采矿权人享有矿产品的所有权；自然状态的水属于国家所有，但水库和池塘的水属于集体所有等。 内容是指自然资源法规定的各种自然资源法律主体所享有的自然资源权利（力）和承担的自然资源义务。自然资源行政主体所享有的权力和承担的义务，也称为职责或职能，其内容除了在自然资源法中有概括性规定以外，还广泛存在于各种自然资源管理和利用的法律制度之中，如《行政许可法》。自然资源权属主体所享有的权利和承担的义务，也称为自然资源权益和义务。其中，权益包括各种自然资源的所有权（矿藏、水流、海域的国家所有权，土地、森林、草原的国家所有权和集体所有权等）和用益物权（土地承包经营权、建设用地使用权、海域使用权、探矿权、采矿权、取水权等），自然资源义务包括自然资源保护、管理和合理利用等。 我国自然资源法律关系的特征 一是法律关系的综合性。独立的法律部门有各自特定的法律关系，但自然资源法中的法律关系不是单独民事、行政、经济、刑事等法律关系，而是把与自然资源有关的上述不同性质的法律关系合并在同一法律中作出规定，在法律关系的整体性质上体现出综合性。 二是行政管理的专门性。体现在两方面：其一是与自然资源有关的管理对象和内容；其二是自然资源的特性和开发利用活动的特点，决定了自然资源行政管理的机关设置、职能配置、管理方式等由自然资源法给予特别规定，自然资源管理首先适用自然资源法的特别规定，无特别规定的，适用国家行政法的一般原理。 三是客体的特定性。体现在两方面：其一，自然资源法律关系客体是自然资源、自然资源产品及与自然资源有关的行为；其二，自然资源法对自然资源进行专门分类，不同于民法中物的分类。我国根据自然资源的自然形态分类分别立法。在单项自然资源法中，各种自然资源权益的规范和行政职能的配置，也与每种自然资源的再分类密切相关，如关于土地类型和林种的划分是分别设立土地用益物权和林权的重要依据等。 四是权益的特设性。体现在两方面：其一，自然资源权益是针对自然资源及其开发利用而专门设立的财产权益；其二，自然资源的属性决定了其权益与一般财产权益的内容不同，开发利用自然资源不仅使利用主体获得利益，还要受到社会公共利益和改善自然生态状况目的的限制。自然资源法规定的权益属于民事特别法规定，适用“特别法优于普通法”的原则。 启示 自然资源法所调整的社会关系十分广泛和复杂，通过调整人与人的社会关系来调整人与自然的关系。围绕自然资源所有权、用益物权以及派生出的其他权利内容构成了我国自然资源法律关系形成的核心。不同的自然资源在实现其开发利用的权利制度安排上是有所区别的，在立法和修法中应厘清自然资源的法律关系，合理设定主体、客体和内容。 自然资源有偿使用制度 □ 吴伟宏 自然资源有偿使用制度，是指国家为实现所有者权益，保障自然资源的可持续利用，向使用自然资源的单位和个人收取自然资源使用费的制度。 相关法律制度规定 《民法典》规定，国家实行自然资源有偿使用制度，但是法律另有规定的除外。我国法律对国有土地、矿产、水、海域海岛建立了有偿使用制度。《土地管理法》明确，国家依法实行国有土地有偿使用制度，但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。《矿产资源法》明确，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。《水法》规定，国家对水资源依法实行有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。《海域使用管理法》明确，国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。《海岛保护法》规定，经批准开发利用无居民海岛的，应当依法缴纳使用金。但是，因国防、公务、教学、防灾减灾、非经营性公用基础设施建设和基础测绘、气象观测等公益事业使用无居民海岛的除外。 有偿使用存在的主要问题 我国土地有偿使用始于20世纪80年代，现已建立了比较系统完整的国有建设用地有偿使用制度，但对国有农用地有偿使用制度缺少国家层面的具体规定。矿产资源有偿使用始于20世纪90年代，现已建立了有偿取得和有偿开采相结合的矿产资源有偿使用制度，对矿产资源勘查开发者收取探矿权和采矿权出让收益、探矿权和采矿权占用费、资源税等，但矿产资源税费制度存在缺乏整体设计、功能不清、定位不准、占用费调整机制不合理等问题。水资源有偿使用始于20世纪70年代的地方实践，现已初步建立了水资源有偿使用制度，对直接取用江河、湖泊或者地下水资源的单位和个人征收水资源费，但水资源费的征收没有充分体现水资源价值和稀缺程度，存在超计划超额取水、累进收取水资源费制度落实不到位等问题。海域和无居民海岛的有偿使用分别始于2002年《海域使用管理法》和2010年《海岛保护法》实施，我国现已初步建立了海域、无居民海岛有偿使用制度，但存在海域使用权权能不完整、无居民海岛缺失权利基础、市场化程度不高、价格形成机制不健全、使用权出让价不合理等问题。 森林和草原有偿使用仅在《民法典》中有原则性规定，有偿使用制度体系缺失。国有森林、草原等有偿使用制度尚未建立。目前，国有森林资源基本以无偿方式让渡给国有林场等单位管理和使用，存在国有森林资源自发性无序流转、森林资源旅游开发不规范等现象。草原的实际管理中也存在权属界定不清、国有划拨草原流转不规范等问题。 完善有偿使用制度的建议 一是贯彻《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》精神，做好顶层设计，健全自然资源有偿使用法律体系和政策体系，严格执行自然资源有偿使用制度改革实施方案。二是完善土地、矿产、水、海域海岛有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围，并将有偿使用扩大到建设项目用地和国有农用地；完善矿产资源权益金制度，理顺税费关系，提高矿业权市场化程度；完善水资源费差别化征收标准，推动水资源税改革，开展水权交易；提高经营性用海市场化程度，建立海域使用金征收标准动态调节机制，明确无居民海岛有偿使用的范围、条件、程序等，设立无居民海岛使用权，扩大市场化出让范围。三是建立森林、草原有偿使用法律制度。明确国有森林资源有偿使用范围、条件和方式等，规范国有森林资源有偿使用和流转，支持发展森林旅游；严格保护草原生态，探索实行国有草原有偿使用等。 自然资源法律责任 □ 李海婷 自然资源法律责任是指行为人因违反自然资源法律规定或者违反约定的义务，而应承受的某种不利的法律后果。 自然资源法律责任的类型 根据承担责任的主体不同，自然资源法律责任分为自然资源行政主管部门及其工作人员的法律责任、自然资源领域行政相对人的法律责任两大类型。 一是自然资源行政主管部门及其工作人员的法律责任。自然资源行政主管部门的责任主要表现为追究对违法行为负有责任的领导人员的责任。《土地管理法》《矿产资源法》《海洋环境保护法》等规定，自然资源主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《公务员法》《行政监察法》等规定，行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。自然资源行政主管部门工作人员构成的犯罪，主要涉及《刑法》中的滥用职权罪和玩忽职守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、违法发放林木采伐许可证罪和非法批准征收、征用、占用土地罪以及非法低价出让国有土地使用权罪等。 二是自然资源领域行政相对人的法律责任，包括行政责任、刑事责任、民事责任等。 行政责任主要指行政处罚。《行政处罚法》规定的处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。《土地管理法》对土地违法行为的行政处罚包括责令履行、限期拆除、罚款等类型。《矿产资源法》对无证开采、越界开采、破坏性开采等违法行为的行政处罚有没收采出的矿产品和违法所得、罚款、吊销勘查许可证和采矿许可证等。《森林法》《草原法》《水法》《海洋环境保护法》等都规定了行政相对人的行政责任。 行政相对人的违法行为构成犯罪的，要依法追究刑事责任。《刑法》中土地管理行政相对人的刑事责任主要涉及：非法转让、倒卖土地使用权罪和非法占用农用地罪；矿产资源管理行政相对人构成的犯罪有非法采矿罪和破坏性采矿罪；草原管理行政相对人实施非法开垦草原、非法转让草原、非法使用草原等行为，构成犯罪的，也要追究刑事责任；森林管理的行政相对人构成的犯罪有盗伐林木罪、滥伐林木罪和非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪；对非法捕捞水产品、危害珍贵和濒危野生动物、非法狩猎、破坏自然保护地、危害国家重点保护植物以及非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物等行为构成犯罪的，也规定了相应的刑事责任。 自然资源管理的行政相对人侵占或损害国家、集体和个人在自然资源方面的合法权益，要承担民事法律责任，主要表现为侵犯自然资源所有权或使用权的行为。如：《森林法》规定，侵害森林、林木、林地的所有者或者使用者的合法权益的，依法承担侵权责任；《水法》规定，引水、截（蓄）水、排水，损害公共利益或者他人合法权益的，依法承担民事责任；《草原法》规定，行为人给草原所有者或使用者造成损失的，要依法承担赔偿责任。 存在的问题和建议 一是自然资源法律责任中行政责任比重过高，民事责任适用范围有限；二是存在一个违法行为同时符合不同行政法律规定的违法行为构成要件，从而产生两种或两种以上的行政法律责任竞合；三是对自然资源行政管理机关赔偿责任的性质规定不明，易影响法律权威和实施效果，增加当事人寻求法律救济的难度。笔者认为，应该加强立法衔接，明确法律责任竞合时法律适用的一般原则，同时，还应该明确自然资源行政机构赔偿责任的具体性质，解决归责原则认定、责任类型判定和法律依据选择上的困境。 （本版作者均来自中国自然资源经济研究院） |
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