财政部139号文的深意

张迅之 2022-11-02 发布于河北

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【正文】

2022年10月31日，财政部发布《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预（2022）139号），显然这是一份值得关注的文件。

一、整体基调

（一）财权支持深圳的前提：深圳需要在基本公共服务领域承担更多责任

139号文总体的方向给予深圳以更多财力支持，但这是有前提的，即深圳需要承担更多事权和支出，如139号文提出“切实履行中央承担的基本公共服务领域共同财政事权的支出责任”。显然，中央的意图很明确，深圳需要在民生等领域基本公共服务领域承担更多责任。

（二）深圳是示范区，在深圳尝试推行的有效政策最终会推行于全国

承担更多责任的同时，也在体制机制改革方面有更多尝试和突破，中央也需要给予深圳更多权限和支持。不过考虑到，深圳是先行示范区，意味着，中央在深圳尝试推行的有效政策最终会推行于全国，而在全国无法快速推行的政策则会在深圳优先试点。所以，从政策研究的角度来看，深圳的很多动作可能均值得关注。

二、中央加大财力支持：助力深圳培育和发展保障性租赁住房市场

（一）大力发展保障性租赁住房是构建房地产长效机制以及贯彻中央“租购并举”的内在要求，也是房地产新发展模式的主要内容，但在培育和完善住房租赁市场方面，目前国内仍比较欠缺，尤其在租赁住房市场的资金端方面。

（二）针对上述问题，139号文明确提出要加大中央预算内投资对深圳保障性租赁住房筹集建设的补助，加大中央财政城镇保障性安居工程补助资金对深圳公租房、保障性租赁住房和老旧小区改造的支持力度，以推动解决大城市住房突出问题。

应该说，这在全国尚属首次，即要以中央和深圳的力量，共同在深圳推动住房租赁市场的发展，把住房租赁市场培育起来，这本身就是房地产新发展模式的主旨所在。从这个角度看，2022年10月28日深圳市住建局官网发布的《深圳市2022年度房屋租赁参考价格》同样具有特别的深意（如何看待深圳率先发布房屋租赁参考价格？）。

三、容忍度明显提高：鼓励深圳加大对基建市政等领域的投融资模式探索

基建市政建设往往与地方隐性债务结合在一起，139号文鼓励深圳加大对基建市政等领域的投融资模式探索，我们理解中央对深圳政府以及基建市政领域外部融资的限制将会趋松，以推动基建市政项目所谓的市场化融资，其本质应是要发挥深圳政府资金的杠杆作用。

（一）在不增加隐债的前提下，综合运用多元化投融资工具，推进水污染治理全面达优，将符合条件的水污染治理政府投资项目纳入地方政府债支持范围。

（二）在不增加隐债的前提下，鼓励深圳探索轨道交通项目建设资本金、投融资、建设运营模式改革，积极开展综合货运枢纽补链强链工作。

四、全力支持鼓励深圳政府外部融资

139号文体现出比较大的一个深意是，在外部融资方面，给予深圳政府全面支持，毕竟深圳在教育、医疗、保障性租赁住房等民生领域承担很多财权事项和支出责任：

（一）对深圳新增地方政府债务限额给予积极支持（深圳地方债限额目前明显偏低）

2021年深圳的新增一般债和专项债限额分别为12亿元和517亿元，仅分别占广东省的3.28%和15.94%，可以看出深圳的地方政府债务限额合计总体上不高且一般债尤其明显。因此后续深圳新增地方政府债务限额应会有明显提升，特别是在一般债方面。

（二）支持深圳政府在海外发行人民币债券（预计内陆政府赴海外发债会成为新潮）

1、支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券，推动粤港澳大湾区互联互通。实际上早在2021年10月12日，深圳市政府便已在香港成功发行国内首支离岸人民币地方政府债券，发行规模达50亿元人民币，募集资金用于普通公办高中建设、城市轨道交通和水治理等项目，丰富了深圳市政府的外部融资渠道。时隔一年后的2022年10月24日，深圳市政府公告称将于近期赴香港发行不超过50亿元离岸人民币地方政府债券，并将在香港联合交易所挂牌上市。这意味着，深圳政府后续在海外发行离岸人民币债券可能会成为常态。

2、与此同时，香港2022年施政报告同样也提出“推动香港成为内陆及海外政府和绿色企业的首选融资平台……全力扩大政府绿色债券的发行……计划政府绿色债券的总发行量要比2021-2022年度增加五倍以上”。

3、目前看，除深圳市政府外，广东省和海南省也已有了在海外发债的尝试。

（1）2022年10月27日，海南省政府成功在香港发行50亿元离岸人民币政府债券。具体包括2年期蓝色债券12亿元、3年期可持续发展债券26亿元和5年期可持续发展债券12亿元，定价利率分别为2.42%、2.65%和2.85%。

（2）2021年10月12日，广东省政府成功在澳门首次发行22亿元离岸人民币地方政府债券，票面利率为2.68%、期限3年。时隔一年后的2022年10月28日，广东省政府再次在澳门发行20亿元离岸人民币债券（期限为3年）。

因此，大的方向来看，基本可以预期后续内陆政府赴海外发债融资将会成为新潮。

（三）探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险

1、139号文提出要探索建立政府偿债备付金制度，以防范地方政府专项债券兑付风险。实际上，偿债备付金制度在美国已经施行多年，而2021年3月7日国务院发布的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）同样也提出“鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度”。

2、海南省政府于2021年12月27日发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》（琼府〔2021〕52号）亦提出探索在专项债券领域建立政府偿债备付金制度，对于市场化收入偿还债务的项目，结合其收入、偿债规模及年限等，扣除当年还本付息需求后，按照项目收入的一定比例安排偿债备付金，充分发挥地方政府债券的逆周期调节作用。

这意味着，偿债备付金制度预计也会在深圳率先落地，其计提基础应是专项债券对应的项目收入，计提比例预计在5-10%左右。

五、更强调统筹理念：兼顾“强区放权”与“集中财力办大事”

139号文提出要兼顾“强区放权”与“集中财力办大事”以及鼓励深圳设立重大发展项目资金，增强对国家、省、市重大战略的财力保障，这个提法更强调统筹兼顾、正向激励的理念，即深圳内部实力比较强的地区同样需要承担更多的财政事权和与支出责任。实际上，“集中财力办大事”意味着在放权的同时，还需要在重大项目、重要领域等方面发挥统筹作用，即权限下放与资源聚集均是有限度的，显然这一提法放在全国层面也同样适用。