 公安执法实践中，对于不属于公安机关管辖的警情以及经过调查认为不需要作出行政处罚的情况较为常见，结合情况分别可以作出不予调查处理、终止调查与不予处罚的决定。但是，部分基层单位在适用过程中存在许多问题，极易导致在行政复议、诉讼以及涉法信访投诉中被认定为执法问题，甚至影响公安机关的执法公信力。本文旨在通过梳理公安机关不予处罚的概念、常见问题及规范做法，以期为广大基层公安机关执法民警提供参考，共同提高公安执法规范化的水平。 一、概念与法律规定 不予处罚是指公安机关依照法律、法规的规定，考虑到有法定的特殊情况存在，对依法本应给予行政处罚的行为人，对其不予适用处罚的决定。 不予处罚的法律依据比较多，主要分为两种： 一是对治安违法行为的不予处罚 对治安违法行为不予处罚的情形又分为两类： 第一类情形是违法事实清楚，因为未成年人、情节轻微等法定原因不再作出行政处罚。涉及的法律依据包括《治安管理处罚法》第十二条的未成年人条款、第十三条的精神病人条款、第十四条盲人及聋哑人条款（又聋又哑）以及第十九条的情节显著轻微、自首、立功等法定情节条款。 第二类情形是经过调查无法证实违法事实成立，不再作行政处罚。主要涉及《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项规定的违法事实不能成立的，作出不予处罚决定。 二是对其他公安管辖违法行为的不予处罚 对其他公安管辖违法行为不予处罚的法律依据，主要涉及《行政处罚法》第三十条的未成年人条款，第三十一条规定的精神病人、智力残疾人条款，第三十三条第一、二款规定的三种不予处罚情形，以及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十二条第一款第（二）项规定的依法不予处罚情形和第（三）项规定的违法事实不能成立情形。  适用阶段 不予处罚适用于调查结案阶段 适用情形 不予处罚适用于违法行为人有法定不予处罚情形，或穷尽调查后现有证据仍不能证实违法事实成立的情形，也即是说不予处罚针对的是行为人。 决定时限 不予处罚是在行政案件调查结束后，治安案件一般30日，经延长后最长为60日，一般违法案件90日，法律、法规、规章另有规定的，从其规定。 二、适用中的突出问题 一是应当出具终止调查，而出具不予处罚决定 不予处罚针对的是特定违法嫌疑人经过充分调查后仍未达到事实清楚、证据充分的处罚标准而作出不予处罚决定。而终止调查主要针对案件经过调查后认为没有违法事实或者超过追究时效、违法嫌疑人已死亡等情形。而实践中，部分单位往往混淆终止调查与不予处罚的适用情形，将两者混用。 如：仇某诉某派出所一案 。仇某报案称，某日，两名某执法大队的工作人员在工作中将其推入其黑色帕萨车内殴打，致使仇某身体受伤。属地派出所经调查认为仇某所称的违法事实不能成立，根据《治安管理处罚法》第九十五条第一款第（二）项之规定，决定对执法大队工作人员不予行政处罚。仇某不服，提起行政诉讼。法院经审理认为，本案中，根据仇某报案反映的事实，其主张人身权受到侵害，实施侵害行为的主体是某执法大队的工作人员，属于行政机关工作人员；发生事件的时间是在行政执法过程中。该行为的性质不属于违反治安管理的行为，不属于《治安管理处罚法》调整的对象。被告依据《治安管理处罚法》对涉案事项进行调查并作出《不予行政处罚决定书》缺乏职权依据，其超越职权作出的行政决定依法应予撤销。故判决撤销了该派出所的不予处罚决定。 二是超过调查期限出具不予处罚决定 《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。其他行政案件，有法定办案期限的，按照法定期限办理。为了查明案情进行鉴定、检测的期间，不计入办案期限。对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的，公安机关应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定。 根据上述规定，排除鉴定检测期间以及因案件未破或者嫌疑人在逃等客观原因无法办结的情况，原则上治安案件经延长后办理期限不得超过六十日。实践中，对于经过调查后证据明显矛盾的案件尤其是殴打他人案件，仍有部分办案单位未及时出具不予行政处罚决定，导致案件超过办案期限，出现程序违法。 三是未能充分调查即出具不予处罚决定 根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条的规定，公安机关对行政案件进行调查时，应当全面、及时、合法地收集、调取证据材料，并予以审查、核实。执法实践中，存在部分办案单位未充分全面调查，就以违法事实不能成立为由作出不予处罚决定的情况。 如：张某某不服某派出所不予处罚行政复议案。赵某林与唐某某、张某某发生纠纷后，互相谩骂。期间，张某某有针对性地辱骂赵某某。后赵某某报案称，张某某使用侮辱性语言对其进行辱骂。派出所接报案件后，认为该案属于民事纠纷，未受理，后被某分局责令履职。派出所重新进行调查取证，并以“没有确凿证据证明张某某在纠纷现场辱骂了赵某某”为由，决定对张某某不予行政处罚。赵某某对该不予处罚决定不服申请行政复议。分局经复议审理后认为，派出所“对证人周某、毕某的询问不全面，对马某的证词复印件没有审查、核实，违反法定程序”“适用依据错误”，决定撤销不予行政处罚决定，并责令派出所重新作出具体行政行为。 四是对于当事人有多个报警诉求的，只处理清楚的事实，对于不能成立的事实未作出不予处罚决定 实践中，部分办案单位对于当事人报警中涉及多个违法行为的控告诉求未能全面审查，往往对主要的违法行为进行处理，而忽略对其他违法行为的查处，导致出现漏人、漏行为的情况，在后期的行政复议诉讼中往往会被认定为不履职。 如：张某某诉某分局不履职行政诉讼案。张某阔报警称其被梁某等3人殴打。当日，分局对张某某报警予以受理。后公安分局经调查，对梁某、贾某、张某某均处以行政拘留10日并处罚款500元的行政处罚，但未对张某某指控的刘某进行处罚。张某某不服，向法院提起行政诉讼。法院经审理认为，本案中，虽然被告对张某某的报警进行了调查处理，并对案外人梁某、贾某作出行政处罚决定，但未对原告张某某指控的刘某是否存在违法行为作出处理决定，故认定公安分局未完全履行法定职责。 三、规范做法 一是适用情形 本文已在开篇时对不予处罚的法定情形进行了论述，在此不再重复。需要提示的是，根据公安部关于治安管理处罚法适用的有关意见，治安违法行为中存在类似刑法上的犯罪未遂、犯罪中止、正当防卫等情节，也可以作出不予处罚。 执法实践中，对经过调查无法证实违法事实成立，不再作行政处罚的情形，需要重点把握以下三个方面： 第一 被侵害人指控违法事实存在无法查证也无法查否，应当推定为无违法事实，作不予处罚决定。如果已经查否被侵害人指控的违法事实，则应当以违法事实不存在为由，作终止调查。 第二 不能以违法行为人不到案为由认定违法事实不能成立。违法行为人未到案，属于可以延长办案时限的客观理由，应当继续调查。 第三 调查取证工作基本穷尽。认定违法事实不能成立的前提必须是根据现有调查手段已经无法获取新的关键证据的情况下，仍然无法排除矛盾认定违法事实。对于因关键证人出国等客观原因无法调取证言且现有证据存在明显矛盾的情况，不宜认定违法事实不能成立，应当延长办案时限，继续调查取证。 二是规范程序 规范的不予处罚程序分为三个方面： 第一 充分调查取证 不予处罚决定意味着公安机关不再追究违法行为人的责任，对被侵害人的权利有重大影响。因此，无论是违法事实不能成立还是违法行为人及违法行为存在特殊情形，都需要经过充分的调查取证，才能出具不予处罚决定，避免因调查工作不充分导致事实不清、证据不足被复议诉讼等机关撤销。 第二 书面出具《不予行政处罚决定书》 要正确援引法律条款。对于确有违反治安管理行为但依法不予处罚的，在援引法律依据时应当同时援引违法行为的具体条款、依法不予处罚的条款以及《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项的规定；对于违法事实不能成立的，在决定书的事实表述部分明确违法事实不能成立后，只援引《治安管理处罚法》第九十五条第（二）项的规定。 此外，要注意执法主体的一致性。不予处罚决定可以派出所名义作出，也可以分局名义作出。但对于同案多名违法嫌疑人，经审查后决定对部分人员以分局名义作出行政处罚，而对其他同案人员不予处罚时，应当统一执法主体，统一以分局名义作出。 第三 送达《不予处罚决定书》 不予处罚决定涉及双方当事人，因此要送达被侵害和违法嫌疑人。 总之，公安机关在处理各类警情及案件过程中，要秉持积极主动作为的前提下，慎重作出相关决定，要认识到作为人民警察答复群众的一句话就代表了公安机关的执法决定，直接关系到了群众切身的权益。因此，我们要始终做到严谨细致，理由充分，处置适当，努力让每一个人民群众在公安机关每一个执法决定中体会到公平正义，取得法律效果和社会效果的统一。 作者：昌平分局法制支队支队长 任强锋 |
|
|
