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环境行政处罚引发的行政诉讼案件数量一直占据各类环境行政诉讼案件数量的榜首，在全面依法治国的背景下，特别是《行政诉讼法》2017年修订施行实施以来，环境行政处罚面临着更为严格的法治行政的要求和挑战，也必须面对更为严格的司法审查。 本文的研究对象为环境行政处罚中被告（环境保护或者生态环境主管部门）败诉的案例，笔者以此作为检索条件，从“北大法宝”数据库中仔细筛选出了122个案例进行研究。其中涉及水污染的案件数量最多，占到总数的37%；涉及大气污染、固体废物污染、噪声污染的案件数量分别占比24%、4%、2%；涉及两种以上污染的案件占比为4%；其他案件占比为29%。 就93件撤销判决（含部分撤销）的案件而言，具体撤销事由或者情形如下：主要证据不足的案件有43件；适用法律、法规错误的案件有20件；违反法定程序的案件有38件；超越职权的案件有2件；滥用职权的案件有1件，明显不当的案件有21件。  一 被告败诉事由之一：主要证据不足 从法院对处罚行为所依据证据的审查情况来看，环境行政机关未能在举证期限内提交相关证据材料以及存在证据收集程序上的不合法是导致“认定的事实没有足够的证据证实”的主要原因。由于环境执法的特殊性，证据的采集与提交对于环境行政执法与环境行政诉讼具有重大影响。 以“海南桑德水务有限公司诉儋州市生态环境保护局环境行政处罚纠纷案”为例，由于案涉环保局未能提供采样记录或采样过程等相关证据，无法证明其采样程序合法，进而无法证明送检样品的真实性，所以法院认为，该监测结果不能作为认定桑德水务公司存在环境违法行为事实的主要证据，并最终判定该环保局作出的处罚决定“主要证据不足”。 二 被告败诉事由之二：法律适用错误 从具体数据来看，在20个适用法律、法规错误的案件中，因定性错误而导致适用法律、法规错误的案件有7个；新旧法律适用存在问题的案件有2个；未使用应当适用的法条、未使用法条中必须适用的内容的案件有7个；其他适用错误的案件有4个。 在“广州领峰体育用品有限公司诉广州市南沙区环保水务局行政处罚决定案”中，法院认为，案涉公司租赁他人房屋生产体育用品，并不涉及对房屋主体工程的改变，不属于“建设项目”范围。依照《建设项目环境保护管理条例》规定，申请环保设施竣工验收的义务主体均为建设单位，而作为非建设单位的领峰公司不属于该条例的规制对象。因此，南沙区环保局以该条例为据对领峰公司作出行政处罚，则属定性错误。 以“四川双龙实业有限公司诉资阳市生态环境局环境行政处罚纠纷案”为例，由于案涉行政处罚决定未引用《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》的相关条文进行充分说理，未详细阐明处以罚款的计算标准、计罚日数的计算方法等，法院判定其属于“适用法律、法规错误”的情形。 三 被告败诉事由之三：程序违法 程序合法是依法行政的重要内容，从《行政诉讼法》（1989年修订）第五十四条明确将“违反法定程序”作为撤销具体行政行为的情形之一起，程序合法性逐步成为法院审查行政机关具体行政行为合法性的“重要武器”。 在“四川自贡驰宇盐品有限公司诉自贡市生态环境局行政处罚、自贡市人民政府行政复议案”中，因被告自贡市生态环境局在环境行政处罚事先告知书中“合并笼统告知原告违法的理由及依据，未明确告知每一个拟处罚违法行为所对应的理由、依据及具体处罚后果”，同时在环境行政处罚决定书中引用的依据未在环境行政处罚事先告知书中告知，故一审法院认为，该生态环境局的行为违反了《行政处罚法》第三十一条的规定，属于“违反法定程序可能会对原告的重大程序性权利产生实质损害的情况”。此案中，法院对行政机关的告知和说明理由的义务提出了更高的要求，认为说明理由应该“明确、具体”。只有相对人充分了解对其行为拟作出处罚的理由、依据以及具体的处罚后果，才能得到“纠正或驳斥任何有损于他们观点的事情的公平机会”，相对人的陈述和申辩权利才不至流于形式。 在“中信环境水务（孝昌）有限公司诉孝感市生态环境局分局环境行政处罚案”中，法院在判决书中写道：“虽然根据《环境行政处罚办法》的规定，对需要立即查处的环境违法行为，可以先行调查取证再补办立案手续，但在调查终结之前即形成处理决定意见，显属违反正当程序原则”。法院把正当程序的要求融入了裁判说理中，这在一定程度上表明法院对正当程序原则的适用已经超出了“法定程序”的范围。 四 被告败诉事由之四：处罚明显不当 “明显不当”是基于行政裁量而言的，它属于合理性审查的范围，“明显不当”最好被理解为一个针对行政行为实体裁量问题的审查标准。虽然对正当程序的判断不可避免地包含裁量空间，但这一问题的讨论不宜被放在“明显不当”项下进行。 在122个环境行政处罚案件中，“过罚不当”的案件数量达到了21个。我们可以将它们分成三类进行讨论：第一类是环境保护或生态主管部门在法定处罚幅度内，未合理考虑相关因素导致违反过罚相当和比例原则的情形；第二类是没有正当理由违背“业已形成的裁量准则”之情形；第三类是应当在法定处罚幅度以下予以“减轻处罚”的情形。 在“河南叔度酒业有限公司诉正阳县环境保护局环保行政处罚案”中，正阳县环保局依据《固体废物污染环境防治法》的相关规定责令相对人停止违法行为，限期改正，并对其处以罚款。由于该法规定的处罚幅度较大，正阳县环保局在行使行政处罚自由裁量权时参照了《河南省环境行政处罚裁量标准》，在裁量标准所划定的“1万元以上3万元以下罚款”的幅度内适用了3万元的最高处罚幅度。二审法院认为，行政执法主体在行使自由裁量权时应充分考虑违法行为的事实、性质、情节以及危害程度，既要保证行政管理目标的实现，又要尽可能使相对人的权益遭受最小的损害，使得行政管理目标和相对人的权益在恰当、合理的基点上达到平衡。然而，该县环保局在行使行政处罚自由裁量权时未综合考虑相关因素，在没有充分理由的情况下作出顶格处罚，明显不当，遂将罚款额直接变更为1.5万元。 在“富川柳家凤发页岩砖厂诉贺州市环境保护局环境保护行政处罚案”中，二审法院在审查案涉环保局作出的行政处罚结果是否合理时，依据《广西环境行政处罚自由裁量权细化标准》中对有关违法行为程度和情节的评价，应当在“二十万以上五十万以下”的区间内作出处罚，但是环保局却径行处以八十万元的罚款。由此，法院认为行政机关的处罚决定“与上述自由裁量细化标准及违法事实不符”，处罚的结果不当，判决撤销行政处罚决定。 五 被告败诉事由之五：行政不作为 环境保护行政主管部门加强环境监督管理，加大环境执法力度是保护环境、建设生态文明的应有之举。对环境违法行为作出错误处罚固然会对行政管理秩序以及行政相对人的合法权益造成损害，但应罚不罚也会造成法治的破坏和环境公共利益的损失。环境保护行政主管部门行政不作为，不仅可能引发以保护私人利益为目的的普通环境行政诉讼，更可能触发环境行政公益诉讼。 以“巢湖市人民检察院诉巢湖市环境保护局不履行法定职责行政公益诉讼案”为例，检方认为被告巢湖市环保局在收到检察建议之后，虽然对违法行为人进行了多次现场检查，实施了多次处罚行为，但没有“采取有效措施、穷尽监管手段”。法院支持了检方的诉请，认为被告“未能正确履行法定监管职责”。在违法行为人拒不改正其环境违法行为的情况下，被告没有依法对违法行为人“采取查封、扣押生产设施、设备，或将直接责任人移送公安机关处理等监管措施”，也没有依法“对违法行为人按照原罚款数额按日连续处罚”。虽然行为基准能够更好地督促行政机关严格依法行政、规范执法，但是也存在机械适用法条、过分压缩行政裁量空间的问题。 在“贞丰县人民检察院诉兴仁县环保局行政不作为行政公益诉讼案”中，法院在肯定被告履职行为的同时认为，被告虽然对案涉煤矿生产经营过程中出现的环境违法行为做了大量的工作，也作出过相应的处罚，但均事倍功半，环境污染和危害依然存在，环境恢复治理缓慢。据此，法院认定被告存在“履职瑕疵”。 通过对122起被告败诉的处罚类环境行政诉讼案件进行分析，可以发现执法实践中，环境行政处罚常见的违法情形包括主要证据不足、违反法定程序、明显不当和适用法律、法规错误。其中既反映出存在的老问题，例如环境行政主体的证据意识与程序意识比较淡薄；也反映出生态文明新时代及全面依法治国背景下产生的一些新问题，可以说，深入思考环境行政处罚案件中行政机关败诉的类型和成因，提高生态环境主管部门的法治意识和执法能力，是我国国家环境治理体系和治理能力现代化建设的重要环节。 注：限于篇幅,本文对原文的内容进行了适当删减。  |
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