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【基本案情】 2015年11月23日甘肃某锑业有限责任公司尾矿库发生泄漏，造成跨甘肃、陕西、四川三省的突发环境事件，对沿线部分群众生产生活用水造成了很大影响，并直接威胁到四川省广元市西湾水厂供水安全。事件发生后，环保部、水利部、住房和城乡建设部迅速派出工作组和专家组赶赴现场，协调指导地方做好应急应对工作。通过甘肃、陕西、四川三省的共同努力，事件得到了妥善处置，保障了沿线群众生产生活用水安全。环保部启动重大突发环境事件调查程序，成立联合调查组深入开展工作，到2016年7月，形成了《甘肃某锑业有限责任公司“11.23”尾矿库泄漏次生重大突发环境事件调查报告》，认定“甘肃某锑业有限公司存在尾矿库排水井建设施工严重违法违规、尾矿库安全设施管理混乱，有关地方政府及部门存在未认真履行日常管理职责，事件应对不力，有关第三方安全评价机构存在违规开展尾矿库安全现状评价等与事件的发生和发展有直接关系的问题”。因此，认定此次事件是一起因甘肃某锑业有限公司尾矿库泄漏责任事故次生的重大突发环境事件，多名责任人已经按工程重大安全事故罪被追究刑事责任，相关环保公益组织也及时跟进提起环境民事公益诉讼。 2016年7月18日甘肃省环保厅向某市政府下发了《甘肃省环境保护厅关于督促整改甘肃某锑业有限责任公司尾矿库泄漏次生重大突发环境事件中违法违规问题的监察建议函》，某市环保局根据上级要求事隔近一年后，于2017年6月1日对“11.23”事件和之前的“采取临时停产措施，存在弄虚作假行为”进行立案调查，并收集、复印了部分环保部联合调查组的调查材料和西和县环保局的相关行政法律文书，于2017年8月8日向原告送达了行政处罚、听证告知书，并于同年11月10日举行了行政处罚听证会，11月13日作出陇环罚字〔2017〕7号《行政处罚决定书》。 原告甘肃某锑业有限责任公司不服，向法院起诉，提出被告某市环保局存在多出程序违法，其中之一是“立案期限严重超出法律规定期限”。法院审理后认为，甘肃省环保厅2016年7月18日下发了《关于督促整改甘肃某锑业有限责任公司尾矿库泄漏次生重大突发环境事件中违法违规问题的监察建议函》，被告对原告”弄虚作假”行为和”11.23”事件的立案时间为2017年6月1日，已严重超过7日的法定期限，且不存在超期的法定事由，明显违反立案时间法律规定。一审判决撤销被告做出的行政处罚决定书。 【案例涉及的法律问题】 本案涉及的是环境行政处罚案件的立案程序问题。行政处罚程序的规范是依法行政的重要保障。行政程序是指国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动过程中所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和，即行政主体实施行政行为的空间与时间表现形式。[1]行政程序法的存在可以限制行政权力的恣意行使，使行政权力尤其是自由裁量权的行使被限定按在事先设计好的公正合理的程序进行。[2]《行政处罚法》根据案件类型的不同，将行政处罚程序分为简易程序和一般程序，除了第23条规定的“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”外，行政机关均应执行一般程序的规定，严格遵守行政处罚的程序的规定。 立案是指环境行政机关发现或者受理举报有关环境行政违法行为、事件或者涉嫌违法情况后，经初步审查，认为确有违法事实和需要给予行政处罚时所作出的提起行政处罚程序，登记案件的决定。 《环境行政处罚办法》第22条规定，立案应具备如下四个条件：①有涉嫌违反环境法规的行为；②依法应当或者可以给与行政处罚；③属于本机关管辖；④符合追究行政责任的法定时效(违法行为发生之日起到被发现之日止未超过2年；违法行为处于连续或继续状态的，从行为终了之日起计算)。 值得注意的是，《环境行政处罚办法》第23条规定：“对已经立案的案件，根据新情况发现不符合第22条立案条件的，应当撤销立案。”这一规定严格限制了撤销立案的条件，有利于防止立案后由于某种干扰或其他原因随意撤销案件的“人情执法”。 立案审查的期限。立案应当由环境保护行政机关的法制工作机构（或专人）负责，从发现违法行为或接到举报之日起7个工作日内决定是否立案（《环境行政处罚办法》第22条）。遇到紧急情况，经环境行政机关主管领导批准，可先行调查取证，并在7个工作日内决定是否立案和补办立案登记手续（《环境行政处罚办法》第24条）。 【案件启示】 立案时环境行政处罚的第一个环节。《环境行政处罚办法》将《行政处罚法》的程序性规定予以细化，将环境行政处罚案件的立案、调查取证、案件审查、告知和听证、处理决定等改各个环节的具体要求作出了全面规定，对此规定，环境行政机关要严格遵守。环境执法要求“先立案后调查”，因此立案决定了环境行政处罚程序的开端，也影响到环境行政处罚程序周期的计算。 通常情况，环境行政处罚中的立案时限，是从环境执法检查发现或者接到举报、控告、移送、交办的环境违法线索的第二天开始计算，到第八个工作日的工作时间结束为止，完成立案审查工作。这是对环境保护主管部门工作效率的要求。[3]罗尔斯在《正义论》中强调，公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程。正当过程又主要通过程序来体现，这种程序上的正义性又会导致程序合理性。行政法尤其注重对程序的把握，以此来约束行政权力，用程序的公正保障结果的正义。环境行政处罚程序的强制性规定要求环境行政执法机关应当严格遵守这一规定，做到依法行政。 在实践中，不少基层环境保护部门往往重视案件调查取证等程序，而轻视立案等内部工作流程对行政处罚程序的重要影响，导致因程序违法而败诉的情况时有发生。依法行政在立案阶段要求执法人员严格遵守环境法律规定，按照立案时限要求办理。 本案中立案时间还牵涉上级交办案件的处理时限问题。近年来，随着环境管理力度的加强，不同形式、不同级别的监督检查成为常态，上级查处的案件交由管辖权的地方环保部门实施处理也较为常见。对此立案时间的起算，笔者认为，应当根据《环境行政处罚办法》第22条的规定，从接到上级转办的环境违法行为线索的第二天起，在七个工作日内完成立案审查工作，否则超出这一期限将涉嫌程序违法。 本案中，甘肃省环保厅向某市政府下发了《甘肃省环境保护厅关于督促整改甘肃某锑业有限责任公司尾矿库泄漏次生重大突发环境事件中违法违规问题的监察建议函》的日期是2016年7月18日，某市环保局根据上级要求对“11.23”事件和之前企业“采取临时停产措施，存在弄虚作假行为”进行立案调查的时间是2017年6月1日。被告某市环保局根据“上级要求”进行立案，其提出的证据材料中未明确该“上级”是甘肃省环保厅还是某市政府，因此法院将“上级”交办的时间认定为2016年7月18日，即甘肃省环保厅向某市政府发文的时间并无不妥。被告某市环保局在时隔近一年之后启动立案调查程序，严重超过了法定的立案审查期限，属于程序违法。 [1]罗豪才.中国行政法学教程[M].北京：人民法院出版社，1996：255. [2]湛中乐、王敏.行政程序法的功能及其制度——兼评《行政处罚法》中程序性规定[J].中外法学，1996（6）：17. [3]环境保护部环境监察局.环境行政处罚办法释义[M].北京：中国环境科学出版社，2011：50. 案件来源：中国裁判文书网 |
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