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鸦片战争以后，面对西方资本主义侵略和太平天国运动的爆发，历史又一次把这一难题推到了清朝统治者面前。 清政府没有能力进行目我体制调整，不得不沿用历代统治所使用的老办法，下放权力，依靠地方。 1、财政权的下放在清朝财政体制中，收支有常规，收入缺乏扩张性。  一旦有临时性支出，只得在体制外解决，即设法筹措临时收入以应付，最常用的办法就是举办捐纳。 （1）捐纳权的下放 捐纳即“以官爵封典为奖品，而向人民或官史吸收钱粟，以供岁用。” 清代捐纳始于康熙朝，其捐例，包括军需、河工、营田、赈灾等。 在捐纳方法上有两种：
此时，举办捐纳权操之中央，而地方则属“偶然行之未为定例”。 而自咸丰初年起，捐纳制度为之一变。 早在咸丰元年（公元1851年)，因“剿匪之用”、“军需较繁”，咸丰就准广东暂开捐输，不久又准于广西省城设立分局“就近收捐”，确定由藩司“统筹一切”。 但不及一年，就出现“外省捐输章程有加无已，所捐银数动用并不报销无从稽核”的情况，户部奏请将捐输权收回。 但巨大的军费开支使清政府焦头烂额难以应付。 咸丰二年二月，皇帝于万般无奈之中不得不同意两广总督徐广缙办理捐输的奏请，第二年，户部制定《推广捐例章程》，由户部预颁空白文武职衔及贡监执照，大量发交各省军营粮台，以便随时填发捐生。自此，捐输之权下放。 表面上看，咸丰初年的办捐输筹款与以前没有什么两样，然而实际上却有两个根本性的变化： 一是允许带兵大员自行办捐。 咸丰三年，在扬州帮办军务的雷以諴奏请在里下河设局劝捐，“藉练壮勇”；继之又有湘军统领曾国藩奏清“嗣后位行营所至，如湖北安徽等省，准令随处劝捐。” 他们的劝捐，均采取了变通办法，即不再通过藩司，而是直接由户部发给空白执照，随时填发。  二是许诺“无论何款，赶紧设法筹备”。 即允许统兵大员采取各种方式筹款。 同治三年（公元1864年）十二月曾国藩奏称：
其中除各种名目的捐输外，还有截留京饷以及对传统税收以外的加派。这不仅表明地方性筹款权力的扩大，而且表明地方筹款可以而且已经超出“法度”之外了。 （2）厘金制度的出现 然而引起捐输权力发生进一步变化的则是厘金的出现与推行。 厘金开始于咸丰三年夏秋之间，是一种“变通捐输”。 所谓“变通”，即它以捐输为名，而实际征收对象则是商贾；虽有捐名，但不是认捐，而是不论行厘坐厘，按货物征收，“一律照捐”，具有强制性。 咸丰四年十一月，经礼部尚书在江苏省帮办军务的胜保的奏请，厘金推行于全国。 厘金制度是为解决军饷问题而采取的临时措施，但是它一经出现，便一直存在下来，并成为地方督抚手中重要的财政来源，这里的原因在哪里？ 第一，就厘金的征收对象看，具有广泛性。 厘金实是一种商税，它开辟了田赋盐税之外的新的税源，具有按货物收捐，取资广泛的特点。所以开办以后，军兴省份军需“赖于本省丁赋课税者不过十之三、四，借助厘金、厘牙者实居十之六七。”厘金成为军饷的主要来源。  第二，从厘金征收制度来看，具有分散和不统一性。 厘金首先在地方开征，且为补充军饷之不足，所以并没有统一规定。正如郭嵩焘在一份奏折中所说，是“因地制宜”、“不限科则，不拘程式”。所谓“不限科则”，即各地抽厘税率不同，种类有异。 各省关卡数不一，税率最高可至值百抽二十或稍多，最低为值百抽一。 多数省份的税，皆在值百抽四至值百抽十之间。 所谓“不拘程式”者，也就是什么地方设卡，设多少卡，“一听督抚自办经理，均无一定程式，强以必行。” 上述特点使厘金从一开始就具有“任人不任法”之意，形成有别于其他商业税，也即成为一种不由户部控制而由地方掌握的大宗税收。 2、军事权的下放咸丰初年，在太平天国迅速兴起与发展的背景下，清政府不得不依靠地方，下放权力，除财政权外，还有军事权。 在清代军事体制中：
太平天国兴起以后，清廷先后派出钦差大臣李星沅，赛尚阿、向荣、琦善领兵围剿，但都接二连三地失败。清军的失败，在外是由于太平天国的打击，而主要在于绿营自身的腐败。 然而绿营的腐败并不始于咸丰之时，而是始于乾嘉之际。 罗尔纲先生指出：
这些由制度带来的局限，包括由于事权过于集于中央和以文制武所带来的层次过多和官僚主义习气的问题，由于化整为零、战时征调所带来的将不知兵、兵不知将和军队缺乏有组织训练等问题。  久而久之，必然造成军队的腐败和丧失战斗力。 嘉庆时发生白莲教起义，清廷不得已而起用乡勇。然而乡勇名目繁多，如屯练、民壮、乡团、猎户、渔团、沙民等，“其额数之多寡不齐，器械之良窳不一，饷章之增减不定，要皆以地域不同及聚散无恒所致”，自卫乡里和旋募旋散是其基本特点。 乡勇在一定程度上弥补了绿营腐败不堪、无战斗力的缺陷，帮助清廷渡过了难关。 正因为有此历史经验，所以在绿营兵无法阻止太平天国发展的情况下，清廷不得不命在籍官员举办团练。 咸丰最初只是想学习嘉庆时的做法，通过团练乡勇实现各地自保。 所以咸丰三年正、二月内，他一口气任命了43位团练大臣，奉旨兴办团练的共有十个省。 团练乡勇本是因事组织的地方自卫武装，何以在咸丰年间会发展出成建制的湘军？ 这里有二个原因： 首先是曾国藩的指导思想是练军而不是练团。 曾国藩是当时清廷任命的团练大臣中的一位，清廷交给他的任务只是“帮同办理本省团练乡民搜查土匪诸事务。” 然而曾国藩却认为，仅靠办团练是无法阻止太平天国的发展的。 曾国藩看到，太平天国是一支有组织的武装，势如破竹，分散的团练已不足以阻挡太平军的进军步伐，因此必须改弦更张，走立大团的练兵之路。  他决定参照前明戚继光、近人傅鼐的成法，制定章程，“尽募新勇，不杂一兵，不滥收一弁。” 第二个原因在清廷方面。 清廷为防团练聚散无恒而带来流弊，曾严格规定“不得远行调遣”。 然而到咸丰三年（公元1853年)，太平天国西征军进入湖北，武昌危在旦夕。 咸丰不得不下令曾国藩率军增援湖北，此后又谕令曾国藩带勇赴安徽作战。 第二年初，太平军攻下离武昌不远的黄州，清廷又一次催促曾国藩带兵支援。这三次出征曾国藩均以兵勇不齐，“不能草草一出者”，加以拒绝。 但清廷自己打破了以往对团练出省作战的限制，表明清廷已不仅把曾国藩的湘勇视为守卫乡里的武装，而是一支能配合绿营作战和调动的军队了。 在这种情况下，1853年，湘勇3600余人赴援江西，失败而归；1854年7月，曾国藩又率水陆兵勇大军进入湖北，攻下武昌。从此湘军异军突起，成为镇压太平天国的重要武装力量。 3、督抚权力的进一步扩张统一的财政权和军事权是清朝中央集权统治的基础。 财政权和军事权的下放，是督抚权力扩展的契机。 但此时还无法形成督抚的权力体系，原因就在于，上述权力还没有成为督抚专一的事权。 这种情况于咸丰九年至十年之际发生变化。  咸丰九年，清军江南大营被太平军所击溃，苏州、常州危在旦夕。这时，经军机大臣协办大学士、户部尚书肃顺的极力推荐，咸丰授以曾国藩署理两江总督之职。 两个月后，又实授两江总督、钦差大臣、督办江南军务。
随着一批统兵大员担任督抚，为事权归一提供了基础。 统兵督抚正是获取了这部分能够自主的兵权与财权，从而有了进一步扩展权力的机会： （1）财政权 捐输与厘金的就地收取，为各省扩大财源打开了缺口，然而实际上，单靠这两项仍不能满足各自需要，于是各省又纷纷扩大筹款渠道： 首先是截留国税。 在清朝，丁漕盐关属国家正税，地方不得随意动用。太平军兴起后，地方开始以军需为由予以截留。咸丰二年九月，安徽巡抚蒋文庆请将全省下忙地丁关税契杂盐银一并存留作为防堵之用。 但国库空虚，太平军发展迅猛，中央根本无法制止各省提留钱粮。 在这种情况下，咸丰四年闰七月，咸丰帝不得不下谕允许地方提留钱漕。 咸丰五年十一月，曾国藩奏准提用江西漕折数万两。咸丰十年，曾国藩总督两江，又将牙税厘金和地丁钱漕分开，分别由自己和江西巡抚经收，并指定地丁钱漕专供本省绿营及各防兵勇之饷。 这一时期督抚的自筹军饷，不仅突破了清朝“永不加赋”的祖制，直接分割国家财政收入，而且凭借他们手中的财政自主权，总揽全省财政，自为收支，这样，就产生了一些由督抚直接控制的财政收支机构。 1857年，湖北巡抚胡林翼设湖北总粮台，粮台功能扩展，即不仅负责支放军纳，而且自行筹款。粮台实已成为督抚直接领导的总管一省财政的机构。  由此，一省财赋均由督抚派员经理，有的虽由藩司管理，但所收钱财悉归督抚调用，致使藩司仅有会核之名，而无实际察销之权。省之财政，直接由督抚控制。 （2）司法权 清制，重要案件即军流，死罪人犯经督抚复审后需专案咨报刑部批复，其中死刑案件要向皇帝具奏；每年还有省及中央二级的“秋审”制度进行复核，复核后由皇帝裁决。 总之，生杀大权在中央。太平军兴起后，需要及时判决的大案要案剧增，“若待交部审拟，恐事机延缀，遗误国事。” 于是地方大员和统兵首领纷纷要求“就地正法”。
对于这些奏报，咸丰帝均以“知道了”予以批复。 咸丰三年（公元1853年），曾国藩奏请对“土匪”“立行正法”。他所列的“土匪”，包括会匪、教匪、盗匪、痞匪、游匪。 提出的理由是：当此有事之秋，“不敢不威猛救时”，所以应“不复拘泥成例”。他还设审案局，派委二人，“拿获匪徒，立予严讯”。  这实是把“就地正法”之制正式确定下来，使之成为地方督抚的重要事权。 之后，“就地正法”又有所扩大。 一是范围扩大。 同治元年（公元1862年）上谕，允各省对“遣散兵勇”、“逗留滋事抢掳民物者”，可按照军法立新枭示。就地正法还扩大到“马城土匪、持械抢劫、游勇抢匪”等。 二是办案程序变通。 同治二年两广总督毛鸿宾、广东巡抚郭嵩焘奏请对“逆匪盗犯”就地正法时，确定的办案程序为，由地方官审讯，察明督抚即可执行，无须事先奏报和复核。 随着就地正法权的取得，地方办案机构也随之产生，除咸丰三年曾国藩设立的审案局外，其他省还有待质公所、发审局、候审所、清讼局等，且均由督抚亲自派员负责。 （3）用人权 按原有的制度，督抚有保举权，范围为道府州县衙门的正印、佐杂和教职人员，但保举额有规定。 如雍正即位后命凡道府州县等亲民要职，总督保举三员，巡抚举二员。当所辖地方道府以下官员出缺后，督抚可以题本和奏本形式向朝廷提请由所属现任官员中择人补授，但只限于省内的最要缺和要缺，其余皆为部选。这就是说，督抚的保举用人之权是有一定限制的。 太平天国运动以来，大批地方官因兵败或黜或罢或死，对人才的需求日益突出，朝廷被迫改变定制，屡屡降旨，要督抚不拘资格，保荐人才。 保举权限的下放，不仅使督抚保举范围扩大，而且突被了保举资格条件限制，于是督抚纷纷藉军功之名目保举人员。南京克复后，曾国藩先后上保案六起，保举任用程序也趋于简化。 一般保案列名不加考语，由督抚开单呈报，皇帝特旨允准，吏部照折注册即可；其中军功出力人员可免补免选，越级提升。 保举之员增多，还突破了原来督抚题调借补的限制。  同治七年十一月，曾国藩提出武职借补章程，不同意兵部拟定的借补成数不准过五成的规定，提出“借补者三缺得二，换补者三缺得一”的要求，并明白地指出，之所以如此，是“三江两湖用兵太久，武职保举太多，姑存借补小缺之途，以为安插闲将之地。” 此外，由于各省督抚事权扩大，所设局所急需用人，于是也就出现了督抚违背常例率自更调的现象：
（4）军事权 随着湘淮军的兴起，尤其是一些统兵大员被委以督抚之任，清朝的军事体制发生变化，首先是出现了由督抚直接统领的勇营。这支军队与国家经制军队绿营不同，其兵士出自招募。 在组建湘军的过程中，曾国藩是先选将，然而再由将募兵，形成层层隶属关系，兵为自募，将为自选，由层层隶属关系而使全军只服从统领一人。 用曾国藩的话说就是：
在就地等饷的过程中，湘淮军还自派局员建立了军需局、转运局、粮台、善后局、筹防局、防营支应总局、军装支办总局、造制药铅总局、收发军械火药局等机构，打破了原来绿营兵饷拨协权握于户部的制度，形成了独立的后勤军需保障系统。 其次是督抚节制绿营之权扩大，尤其是督、抚分省之巡抚节制绿营权加重。  咸丰十一年十二月，清廷令巡抚左宗棠督办浙江全省军务，所有该省主客各军均归节制，并得曾国藩与上回奏，恳朝廷“不必轻假非常之权”。 不过，军权下移已是既成事实。 本来从雍正到嘉庆朝，已有山西、河南、山东，贵州等省巡抚兼提督衔，得以节制通省营伍，现在则进一步扩大，使所有督、抚分省之巡抚皆有节制军队权，其中还包括督、抚虽在一省但不同城的江苏省。自此，督、抚分省之巡抚也具有了与总督同等的军政、军令权并成为定制。 （正文完） |
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