最高院：债权人能否提起行政诉讼裁判摘要：由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下，行政机关作出房屋转移登记行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响，此时行政机关应当对债权人的利益予以保护，并对是否作出相应的行政行为慎重考虑。在行政机关未予以保护或考虑的情况下作出了房屋转移登记行为时，债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼。 一、基本案情 1994年至1997年间，十堰市中达建筑安装工程有限公司（以下简称十堰中达公司）承建现已破产企业十堰市特种铸铁厂（以下简称十堰特铁厂）的铸二车间、厂区道路、地磅房工程，合同约定1996年竣工。2004年7月5日，十堰特铁厂申请破产，尚欠十堰中达公司部分工程款未支付。同年7月26日，十堰中达公司向破产清算组申报债权247万余元并主张优先受偿。2007年4月28日，破产清算组以书面形式通知十堰中达公司，确认其债权数额为247万余元，但依法不享有优先受偿权。2007年5月28日，十堰市中级人民法院裁定宣告终结十堰特铁厂的破产程序，未得到清偿的债权不再清偿。 1999年11月，原十堰市房地产管理局，（现十堰市自然资源和规划局，以下简称十堰市房管局）向十堰特铁厂颁发十堰房权证张湾字第××号、30××26号、30××27号房产证。其中，十堰中达公司承建的铸二车间、厂区道路、地磅房登记在30××25号房产证项下。其后，第30××25号房屋所有权证所对应的房产办理多次转移登记，该证已于2007年12月28日被十堰市房管局收回作废。 2008年12月3日，十堰中达公司获知30××25号房产证登记信息后，以十堰市房管局违法给十堰特铁厂办理房屋所有权初始登记，侵犯了该公司对十堰特铁厂享有的工程价款优先受偿权为由，向十堰市张湾区人民法院提起本案诉讼，请求撤销十堰市房管局对十堰特铁厂作出的第30××25号房屋所有权初始登记。 湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00006号行政裁定认为，十堰中达公司作为普通民事法律关系债权人，其对债务人十堰特铁厂享有的是债权。本案被诉房屋初始登记行政行为，只是将其房产登记在十堰特铁厂名下所有，而未改变该房产所有权归属，房产仍属十堰特铁厂所有，并不影响十堰中达公司对该厂债权的实现，十堰中达公司仍可通过拍卖或变卖该房产等方式获得对价以实现对十堰特铁厂的债权。十堰中达公司与十堰市房管局为十堰特铁厂核发房屋所有权证的初始登记行政行为之间无法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格。十堰中达公司在本案中以享有建设工程价款优先受偿权为由主张原告主体资格缺乏法律依据。十堰特铁厂破产程序中，破产清算组已确认十堰中达公司依法不享有优先受偿权，且十堰市中级人民法院其后已裁定宣告终结民事破产程序，十堰中达公司应否享有优先受偿权及是否得到实际清偿，应在当时的民事破产程序中寻求救济，亦不属本案行政诉讼审查范围。该院（2011）鄂行申字第14号行政裁定及（2012）鄂行申字第00061号行政裁定，认定十堰中达公司一直享有建设工程价款优先受偿权且十堰市房管局为十堰特铁厂办理房屋行政登记的行为与十堰中达公司建设工程价款优先受偿权的实现具有法律上的利害关系不当，应予纠正。原审法院裁定驳回十堰中达公司起诉正确，十堰中达公司申请再审的理由不能成立。 二、裁判要点 最高人民法院（2019）最高法行再24号十堰市中达建筑安装工程有限公司、十堰市自然资源和规划局城乡建设行政管理房屋登记管理（房屋登记）再审行政裁定书认为，关于十堰中达公司是否具有本案原告资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”由债权的相对性所决定，在一般情况下，债权人不具有基于其债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告资格。上述规定中关于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外”属于有限地承认债权人原告资格的例外情形。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定:“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”据此，在债权人已经依循法定方式对债务人相关财产权施以限制的情况下，行政机关作出房屋转移登记行为时应当预见到该行为可能对债权实现产生不利影响，此时行政机关应当对债权人的利益予以保护，并对是否作出相应的行政行为慎重考虑。在行政机关未予以保护或考虑的情况下作出了房屋转移登记行为时，债权人有权对该转移登记行为提起行政诉讼。上述规定虽然与本案情形稍有不同，即上述规定针对的是债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记提起诉讼，本案属于债权人对房屋登记机构为债务人办理房屋初始登记提起诉讼，但是，转移登记与初始登记均属于不动产物权变动的法定情形，且行政机关作出的行政行为在职权依据、适用法律等方面均无本质区别，故上述司法解释的精神可以适用于本案。本案中，十堰中达公司以十堰市房管局违法给十堰特铁厂办理房屋所有权初始登记侵犯其对十堰特铁厂享有的建设工程价款优先受偿权为由提起本案诉讼，请求撤销上述房屋所有权初始登记。然而，根据十堰中达公司提供的证据，本案并不存在前述规定中行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的相应情形，此时如要求行政机关作出行政行为时考虑对债权实现的影响既无法律法规依据，亦不符合一般登记规则。湖北省高级人民法院（2014）鄂行再终字第00006号行政裁定认为十堰中达公司与十堰市房管局核发房屋所有权证的初始登记行政行为之间无法律上的利害关系，不具备行政诉讼原告主体资格，认定事实清楚，适用法律正确。 三、简评 原《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（法释〔2002〕16号，法释〔2020〕16号废止）规定，人民法院在审理房地产纠纷案件和办理执行案件中，应当依照《中华人民共和国合同法》第二百八十六条的规定，认定建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。消费者交付购买商品房的全部或者大部分款项后，承包人就该商品房享有的工程价款优先受偿权不得对抗买受人。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕25号）第三十六条规定，承包人根据民法典第八百零七条规定享有的建设工程价款优先受偿权优于抵押权和其他债权。也就是说，建设工程价款优先受偿权是优于抵押权的，在债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意，房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼应当受理的情况下，按举轻以明重的解释原则，似在债权人享有工程价款优先受偿权时人民法院亦应受理。 来源：法释 刘疆 律师 北京-西城区 北京市华鹏律师事务所 擅长： 房产纠纷 交通事故 婚姻家庭 劳动工伤 债权债务 合同纠纷
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