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如何有效加强行业监管与综合行政执法协作 感谢您对《安全科学与应急管理研究》的支持 按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，每一次安全生产事故调查报告的公布以及对公职人员的问责都成为社会各界关注的焦点，有关综合监管、行业监管和属地监管话题至今都是安全管理领域热议的话题。 安全监管=综合监管+行业监管+属地监管。综合监管与行业监管之间，各行业监管部门责任规定不明、边界不清，责任与权利不对称，部分领域仍然普遍存在着行业监管和属地监管分割，综合监管和行业监管职责交叉和缺位的。今天，从（行业监管综合监管及工作保障，各级政府部门的“三定方案”与行业监管，科学规范“属地管理”）三个方面来思考“如何有效加强行业监管与综合行政执法协作”。
综合监管，指的是各级安监局依照《安全生产法》，按照分级、属地原则，依法对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理，宏观指导、综合协调、监督检查同级政府行业监管部门和专项监管部门的安全生产工作，监督考核并通报安全生产控制指标执行情况，监督事故查处和责任追究落实情况，起草安全生产方面的综合性法律、行政法规和规章，研究拟订安全生产方针政策，是宏观的、高层面的、全局的、全面性的、全方位的把控。 根据应急管理部“三定”规定，应急管理部依法行使国家安全生产综合监督管理职权，指导协调、监督检查国务院有关部门和各省（自治区、直辖市）政府安全生产工作，组织开展安全生产巡查、考核工作。 综合监管是一种综合性、全局性、全面性的监管，这种职能一般体现在本级人民政府安全生产委员会和应急管理部门。在这里，人民政府安全生产委员会与应急管理部门虽然同属于综合监管部门，但有所侧重。本级人民政府安全生产委员会监管（更确切的说应该是管理）对象更侧重于本级政府各职能部门以及下级人民政府；而应急管理部门的监管对象是生产经营单位，既有行业监管的职能又有综合监管的职能。 综合监管的职能主要体现在：指导协调、监督检查本级人民政府和下级人民政府，协调解决重大问题，行业综合监管，建设项目的监督检查，第三方服务机构的监督管理，组织、指导和协调事故应急救援。简言之，就是具有综合性、协调性和权威性。 安全生产综合监管工作如何保障？ 行业监管指的是各级政府有关部门，依照《安全生产法》和其他有关法律、行政法规的规定，在职责范围内对有关行业的安全生产工作实施监督管理。比如质监局对特种设备进行监管，不管你是建筑施工企业的特种设备，还是危化品企业的特种设备，还是机械制造企业的特种设备，都需要监管。 对于行业监管，各级政府部门都制定了内部的“三定方案”以及具体的安全生产任务分工、所监管的行业等。“负有安全监管职责的部门（以下简称行业监管部门）依照有关法律法规规定，履行相关行业领域的安全监管职责，强化监管执法，依法查处违法违规行为。”简言之，行业监管就是有关行业领域的安全监管。 “各行业监管、行业管理部门对本行业领域自然灾害和事故到的安全防范负第一责任。” 以《山西省三个必须实施细则》为例：
根据《山西省三个必须实施细则》部分内容 按照《国民经济行业分类》（GB /T 4754-2017）中的行业细分了具体的行业监管部门和行业管理部门。那么“监管”和“管理”这两者是区别的。 安全生产行业管理责任：负有行业（领域）管理职责的有关部门（单位）依法履行安全生产管理责任，将安全生产工作作为行业（领域）管理的重要内容，从行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导、检查和督促企事业单位加强安全防范。” 安全生产行业监管责任：负有安全生产监督管理职责的有关部门（单位）在各自职责范围内，对生产经营单位的安全生产工作实施主要监督管理，强化监管执法，依法查处违法违规行为。” 管理责任主要体现在指导、检查和督促，监管责任主要体现在执法，也就是说“管理”与“监管”的区别主要在于是否有执法权。 属地管理是按行政区域划分，目前行政区域有国家、省、市、县、镇五级政府 。安监系统目前不是垂直管理。各级地方政府履行属地监管职责。 【安全生产监管的重心在基层】各级政府的安全生产委员会是本级政府的最高、最权威安全组织机构。安全生产监管的重心在县、乡镇、开发区、工业园区、港区等基层政府和部门。而目前乡镇的安全生产监管力量是最薄弱的，有的有机构，无人员；有人员，无专业。有的机构也没有，没有形成基层有效的监管体系。 “厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任。 属地监管以行政区域划分为原则：“县级以上人民政府负责本行政区域安全生产工作，履行下列职责：(一)实施安全发展战略，根据国民经济和社会发展规划制定安全生产规划并组织实施；(二)研究制定安全生产制度措施，建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中的重大问题；(三)健全安全生产监督管理体系，加强安全生产行政执法队伍的职业化和专业化建设；(四)健全安全生产隐患排查治理体系，组织开展安全生产监督检查和重点行业领域专项整治，打击安全生产违法行为；(五)健全生产安全事故应急救援和调查处理体系，制定事故应急预案并定期组织演练，组织或者委托有关部门进行事故调查处理；(六)加大安全生产资金投入，落实政府安全生产专项资金制度，按照规定执行安全生产监管监察岗位津贴；(七)法律、法规、规章规定的其他职责。”本条款中界定了省级、市级、县级三级人民政府的属地监管职责。 “县级以上人民政府安全生产监督管理部门对本行政区域内的安全生产工作进行综合监督管理，履行下列职责：（一）指导协调、监督检查下级人民政府和本级人民政府有关部门的安全生产监督管理工作；(二)分析和预测安全生产形势，协调解决安全生产中的重大问题；(三)发布安全生产信息，综合管理生产安全事故调度统计工作；(四)对非煤矿山单位、危险化学品生产经营和储存单位、烟花爆竹生产经营单位进行安全生产监督管理；(五)对冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、商贸、烟草等行业的生产经营单位进行安全生产监督检查；(六)对生产经营单位(煤矿除外)的职业卫生工作进行监督检查；(七)对建设项目安全设施和职业病防护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用情况进行监督检查；(八)对安全评价、安全生产检测检验等安全生产专业服务机构进行监督管理；(九)组织、指导和协调生产安全事故应急救援工作。
有基层同志反映，“属地管理”是个筐，什么都可以往里装。上面千条线，下面一根针，基层是政策落实的“最后一公里”。而这短短的“最后一公里”却显得“路漫漫”。 “乡镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构应当明确负责安全生产工作的机构，对本区域内安全生产工作进行监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责”中还规定了乡镇人民政府、街道办事处、开发区管理机构的属地监管职责。体现了属地为主、分级监管的原则。属地监管职责确定后才能界定出综合监管和行业监管。 新《安全生产法》规定了，综合监管和行业监管相结合的管理体制。但具体实践中，综合监管与行业监管之间，各行业监管部门责任规定不明、边界不清，责任与权利不对称，部分领域仍然普遍存在着行业监管和属地监管分割，综合监管和行业监管职责交叉和缺位的。 要与权责清单、部门职责边界清单相结合，与新修订的行政处罚法相衔接，建立相对集中处罚权动态调整机制。按照有主有次、有统有分的要求，压实部门监管执法主体责任，厘清职责边界，完善协作机制，形成事前事中事后全链条协同监管格局。 市县要结合本地实际，进一步完善行业管理部门与综合执法部门协作配合制度，支持行业管理部门与综合执法部门根据不同行业领域特点研究制定具体协作配合细则。充分发挥全面依法治市（县）委员会作用，加强统筹协调和督促推进，将行业监管与综合执法协作配合情况纳入法治政府建设年度考核内容，督促部门依法履职。同时，对市县机构编制部门、司法行政部门以及省直相关部门做好相关保障提出具体要求。 安全监管的一种，是为了维护人民的生命财产安全，运用行政力量，对安全进行监督与管制的一种特殊活动。监管，通常情况下为监督与管制之合称。监为监视、观察，“监者，临下也，领也，察也，视也”；督为责成、催促，“察者，察责催促也”。现代管理中的监督，是指管理主体为获得较好的管理效果，对管理运行过程中的各项具体活动所实行的检查、审核、监督督导和防患促进的一种管理活动。 事故不是孤立发生的，事故是多种风险因素存在于同一时间、同一空间，发生多米诺骨牌效应，产生连锁反应的结果。其实我们谁也不想经常听到，“大检查、大督查、大巡查、大整治等等”，上级发了“通知”，下级发个“通知的通知”。大检查是控制不了现场、过程的。 高质量的监管是要把握好分寸和界面，既不能放任自流，也不能监管过度。安全管理的关键是如何引导各类责任主体做好自律，自律落实到行业、属地、企业三个层面：行业要管好安全、属地也要管好安全、企业要管好安全。只有不自律，才需要监管。企业的安全管理不能依靠“监管部门推着走”。 事故时在动态过程中发生的，“设备、设施、工艺、设计、制造、安装的不合理性和维护保养的缺陷和人的误操作等等”。事故可能发生在任何场所“车间、工地、道路上”。安全生产主要面对的是一线的管理人员和操作人员，各行业的高层管理人员要转变观念，安全生产的重心在一线，在基层，在现场。企业执行“管生产必须管安全”才是安全生产的核心。 共勉之...... |
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