重磅！土地承包、宅基地申请、征地补偿分配，不归村委会管了

■本文作者：王小明 北京在明律师事务所

2023年新年前夕，全国人大将备受农民朋友们关注的《农村集体经济组织法》（草案）全文公布，公开征求社会公众意见。

那么，或将于2023年出台的《农村集体经济组织法》究竟有何颠覆性的规定？

“村集体”和“村委会”将在针对农村集体财产的经营、管理上有怎样的交接班？

广大农民最关心的土地承包、宅基地申请和征地补偿费用分配等涉及集体土地的相应职权又会发生怎样的变化？

在明律师就结合刚刚公布的“草案”做一番浅析。

【要点一：涉农村集体土地等财产性权利的经营、管理，村集体全面接盘】

现行《村民委员会组织法》在第8条、第24条中明确赋予了村委会及村民会议决策、管理土地承包经营方案、宅基地的使用方案和征地补偿费的使用、分配方案等权利。

在本轮农村集体产权制度改革落地前，村委会代行村集体经济组织职权的情形是普遍、大量存在的，个别地方尚未建立集体经济组织，许多地方“两块牌子，一套人马”的现状也使二者在职权上基本混同。

鉴于“村两委”所掌握的部分“行政权力”，村委会在农村生产生活中的话语权始终很大，村集体则更像是一种改革所需的“帮衬”，尚未完全发挥其设立的意义和价值。

然而时过境迁，黑龙江、四川、广东等省陆续制定了自己的“农村集体经济组织条例”，明确将“村集体”和“村委会”区分开来，并为前者赋权。此次公布的法律草案也充分展现了实践中各省带来的探索经验。

“草案”拟规定，农村集体经济组织依法履行发包农村土地、办理农村宅基地申请使用事项和分配使用集体土地被征收征用的土地补偿费等职责，将真正成为农村集体财产的“大管家”。

笔者对此做一个未必准确但却易于理解的比喻：立法完成后的村委会将回归其“基层群众性自治组织”的身份，和城市里的居民委员会更加趋同。居委会显然无权干涉任何社区居民的财产性权利，而只能参与到日常的管理和服务工作中。

而“村集体”则类似于城市里的“业主大会”，它是享有财产管理权利的，其运营、决策受到“两委”的领导、监督和指导，但却同时具有很强的独立性。即便是基层社区党委，也不得肆意干涉业主大会的决议。

这一重大制度转变将会为盘活利用农村集体财产，进而实现乡村振兴战略带来强有力的制度支持，是值得广大农民朋友们高度关注并积极参与其中的一件大事。

【要点二：突出强调保护女性村民的财产权利】

“草案”在保障女性村民合法财产权利方面特别做了强调，与刚刚于2023年1月1日起施行的全新《妇女权益保障法》第55、56条的规定完全吻合。

“草案”中规定，妇女享有与男子平等的权利，不得以妇女未婚、结婚、丧偶、户无男性等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的权益。

这也正是在明律师反复强调的，女性村民面临土地承包、宅基地申请使用和土地补偿费分配等纠纷时一定要勇于依法救济权利的信心之来源。

【要点三：首次明确了不丧失农村集体经济组织成员身份的情形】

“草案”第19条拟规定，农村集体经济组织成员因务工、经商、服役、服刑、就学等暂时离开集体经济组织的，不因此丧失成员身份。

农村集体经济组织妇女成员不因丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员身份。

“草案”对农村集体经济组织成员身份的认定基本延续了近年来各地法院对类似纠纷的裁判观点，即以户籍和生产生活关系为主要考量点，重点考察当事村民与涉案村的“土地财产关系”。

尽管具体个案纠纷仍将是复杂、难解的，不会有能够直接解决一切成员身份认定难题的“灵丹妙药”，但“草案”第19条的上述规定还是为解决这一难题提供了新的保障和思路。

【要点四：涉土地承包、宅基地申请使用和土地补偿费分配等事项不得由成员代表大会决定】

与《村民委员会组织法》中的“村民会议”和“村民代表会议”设置类似，“农村集体经济组织法”中也将有“成员大会”和“成员代表大会”的区分。

但从“草案”中在明律师发现，新法在议事、表决的规则上还是带来了细节上的变化：

1. 表决涉集体成员身份认定及土地权益事项，只能召开成员大会，不得由成员代表大会直接决定。

根据“草案”内容，成员大会是由本集体具有完全民事行为能力的全体成员组成的，而成员代表大会则是根据集体章程设立的，可在一些事项上行使成员大会的管理职权。

但是，“代表大会”和“大会”毕竟不同，农村中“被代表”的情况在以往的实务中可谓比比皆是，事关土地权益的行使，当然马虎不得。

故此，“草案”拟规定，成员代表大会不得行使确认农村集体经济组织成员、决定加入的成员，对农村土地承包、宅基地使用、集体经营性建设用地使用权出让、出租及集体经营性财产收益权份额量化等事项作出决议以及决定土地补偿费等的使用、分配办法等权利。

将这几项重大土地财产权益的决策权明确由更加公开透明且更具公信力的成员大会行使，无疑将更加有力的维护农民的合法成员权益，确保在大的事情上不出纰漏，少引发矛盾纠纷。

2. 表决通过门槛由“过半数”上调至“三分之二以上”同意。

“草案”中拟规定，农村集体经济组织成员大会三分之二以上成员同意为通过，法律和本集体经济组织章程另有更严格规定的，从其规定。

也就是说，在确保有三分之二以上成员参会的前提下，还需要有三分之二以上成员同意才可通过一项决议。《村民委员会组织法》中的“双过半”在新法中拟被提升至“双三分之二”通过。

不过在明律师认为，“草案”第28、29条的表决通过比例规定似乎仍存在模糊之处，在公开征求意见后仍存在修改完善的空间。我们也将持续为农民朋友们关注这里的规定变化。

在明律师最后要提示广大农民朋友的是，随着农村集体经济组织立法在各地的持续深入，农民作为“成员”身份将拥有更为丰富、全面的集体财产管理知情权、参与权、监督权和救济权，乡镇街道、县级农业农村主管部门均有权对村集体的行为实施监督和纠正，成员也享有依法提起民事诉讼的权利。

一旦村集体打着“成员自治”的旗号侵害被征地农民的合法财产权益，成员手中将握有更多的权利救济渠道和工具，如何选择、筹划权利救济方案将是农民应当及时与专业律师咨询、沟通的重要问题。

此次立法公开征求意见将持续至2023年1月28日，农民朋友可在完整查阅草案全文的基础上大胆提出自己的意见和建议，为即将到来的“农村集体经济组织时代”作出自己的微小贡献。

附：最新！《农村集体经济组织法（草案）》