天津市案例：行政机关应告知当事人享有举行听证权利的处罚决定，行政机关应在负责人集体讨论后作出处罚决定...

裁判要旨

《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该法第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”该法第四十二条规定了听证程序的适用条件，从其列举的处罚种类来看均属较重的行政处罚，分析上述法条间的逻辑关系可知，对于将给予较重的行政处罚的，应当适用听证程序，并在听证后经行政机关的负责人集体讨论后作出决定。

裁判文书

天津市第三中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）津03行终112号

上诉人（原审原告）天津佳丰投资发展股份有限公司，住所地天津滨海高新区塘沽海洋科技园河北路4862副1号5层501室。

法定代表人郭伟，董事长。

委托代理人代炤兴，天津杰森律师事务所律师。

上诉人（原审第三人）天津贻成集团有限公司，住所地天津市滨海新区塘沽河北路15号。

法定代表人付玉刚，董事长。

委托代理人姚光泽，天津昊哲律师事务所律师。

上诉人（原审第三人）天津滨海森林高尔夫俱乐部有限公司，住所地天津市滨海新区塘沽森林公园东侧京山铁路以西天碱农场以北杨北公路以南。

法定代表人邱万华，董事长。

委托代理人刘超，天津谦公律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局滨海新区分局，住所地天津市滨海新区中心商务区迎宾大道1988号国泰大厦A座。

法定代表人师武军，局长。

委托代理人李亭忆，天津市规划和自然资源局滨海新区分局干部。

委托代理人吴晓利，北京盈科（天津）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）天津市规划和自然资源局，住所地天津市和平区曲阜道84号。

法定代表人陈勇，局长。

委托代理人赵玉磊，天津市规划和自然资源局干部。

上诉人天津佳丰投资发展股份有限公司（以下简称佳丰公司）、天津贻成集团有限公司（以下简称贻成集团）及天津滨海森林高尔夫俱乐部有限公司（以下简称高尔夫俱乐部）因土地行政处罚一案，不服天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人佳丰公司的委托代理人代炤兴，上诉人贻成集团的委托代理人姚光泽，上诉人高尔夫俱乐部的委托代理人刘超，被上诉人天津市规划和自然资源局滨海新区分局（以下简称滨海规自局）的委托代理人李亭忆、吴晓利，被上诉人天津市规划和自然资源局（以下简称市规自局）的委托代理人赵玉磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五条及《天津市土地管理条例》第四条、第七条的规定，被告滨海规自局具有查处土地违法案件的主体资格，作出涉案行政处罚决定属其法定职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外……”；该法第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续……”；该法第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状……”。贻成集团在与原塘沽区建设管理委员会、原塘沽区规划和国土资源局签订涉案《协议书》后，未办理土地出让手续，未取得涉案土地的国有土地使用权。被告滨海规自局提交的证据可以证实，涉案土地的性质部分为建设用地（288.21亩）、部分为未利用地（1351.07亩），规划用途为林地，原告在涉案土地上实施建设高尔夫球场及12栋建筑物和其他设施的行为，未经土地行政主管部门批准，亦未办理农用地转用审批手续，且不符合土地利用总体规划。故被告滨海规自局认定原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条的规定，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条第一款的规定，责令其退还涉案土地、限期拆除在涉案土地上新建的12栋建筑物和其他设施，认定事实清楚，适用法律法规正确。被告滨海规自局所举证据能够证明其在作出行政处罚前，履行了立案、调查询问、现场勘测、处罚前告知、组织听证等程序，处罚前进行了集体讨论，制作了行政处罚决定书并依法送达，扣除听证期限后不超过延长后的法定办案期限，其行政程序合法。原告佳丰公司在土地管理部门2012年和2016年先后两次就涉案高尔夫球场违法占地行为启动的行政处罚程序中，始终承认其系涉案高尔夫球场的建设主体，两名第三人在上述行政程序中知道土地管理部门调查、处罚的相关情况，一直积极配合，从未对此提出异议，直至本次行政诉讼过程中，原告和两名第三人才主张原告并非违法建设主体，有违诚实信用原则，对其该项主张不予支持。

市规自局在受理原告的行政复议申请后，履行了通知答辩等程序，在中止审理的原因消除后，作出被诉行政复议决定并送达双方，未超过延长后的办案期限，其行政复议程序合法。

综上，被告滨海规自局作出的被诉行政处罚决定程序合法、证据充分、适用法律法规正确；被告市规自局作出的行政复议程序合法。经一审法院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告佳丰公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告佳丰公司承担。

上诉人佳丰公司不服一审判决上诉称，1.行政机关应遵循依法行政的原则，在作出行政处罚前应准确查明行政相对人及相关违法事实。一审法院罔顾本案已查明的基本事实，以上诉人佳丰公司在行政处罚程序中的所谓自认及两名原审第三人在调查、处罚中未提出异议，以违背诚实信用原则为由，错误认定被诉行政处罚程序合法，违背了以事实为依据，以法律为准绳的司法审判原则。2.滨海森林高尔夫球场明确属于国家发改委等十一部委联合发文予以保留的高尔夫球场，二被上诉人在未查清事实的情况下，以上诉人存在违法实施高尔夫球场建设为由，错误作出《行政处罚决定书》及《行政复议决定书》。3.本案行政处罚程序及行政复议程序中存在严重违法，人民法院应依法予以撤销纠正。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审。两审诉讼费用由二被上诉人承担。

上诉人贻成集团不服一审判决上诉称，1.涉案土地使用权人及投资建设方均为上诉人贻成集团，并非上诉人佳丰公司，二被上诉人在未查清行政相对人及案件基本事实的情况下，错误作出的行政处罚决定及行政复议决定应依法予以撤销。一审法院判决维持上述错误决定书，将对上诉人贻成集团后续政府补偿、职工安置等合法权益造成损害。2.国家发改委等十一部委及市政府、滨海新区政府等政府部门均先后多次明确滨海森林高尔夫球场属于予以保留的项目，但二被上诉人在未查清事实的情况下，以上诉人佳丰公司存在违法实施高尔夫球场建设为由，错误作出行政处罚决定及行政复议决定。一审法院遗漏上述重大事实未予查清，导致错判。3.行政部门未依规依约履行办理涉案土地使用权相关手续的责任，因政府不作为所产生的法律后果不能由上诉人贻成集团承担。4.本案行政处罚程序及行政复议程序中存在严重违法，所作出的行政处罚决定及行政复议决定应依法予以撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审。两审诉讼费用由二被上诉人承担。

上诉人高尔夫俱乐部不服一审判决上诉称，1.一审法院未查清本案基本事实，错误认定行政相对人为上诉人佳丰公司，行政处罚决定及行政复议决定应予撤销。2.滨海森林高尔夫球场属于国家予以保留的合法项目，一审法院并未查清本案基本事实，造成错判。3.本案行政处罚、行政复议程序中存在诸多违法之处。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审。两审诉讼费用由二被上诉人承担。

本院认为，本案的争议焦点是被上诉人滨海规自局所作行政处罚决定和被上诉人市规自局所作行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第五条及《天津市土地管理条例》第四条、第七条的规定，被上诉人滨海规自局具有查处土地违法案件的主体资格和法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十三条、第四十四条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，如涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。涉案土地上的建筑物和其他设施在建设前未办理相关审批手续，被上诉人滨海规自局应当依法对该行为进行查处。

被诉行政处罚行为系针对非法占用土地行为所进行的查处行为，非法占用土地的行为人系查处行为的相对人。本案中，根据上诉人贻成集团与原塘沽区建设管理委员会、原塘沽区规划和国土资源局签订的《协议书》，上诉人贻成集团系约定的涉案土地的投资建设方；在被上诉人滨海规自局进行查处时，涉案地上建筑物和其他设施的经营管理者系上诉人高尔夫俱乐部。被上诉人滨海规自局认定上诉人佳丰公司占地建设涉案高尔夫球场，其依据的证据仅为对佳丰公司的委托代理人董利有所作调查笔录，即佳丰公司的自认，而佳丰公司、贻成集团及高尔夫俱乐部在两审过程中均主张贻成集团系涉案土地的投资建设方，被上诉人滨海规自局在查处过程中未对贻成集团及高尔夫俱乐部进行调查，仅依佳丰公司的自认即作出被诉的行政处罚决定，主要证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”第四十二条规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”该法第四十三条规定“听证结束后，行政机关依照本法第三十八条的规定，作出决定。”该法第四十二条规定了听证程序的适用条件，从其列举的处罚种类来看均属较重的行政处罚，分析上述法条间的逻辑关系可知，对于将给予较重的行政处罚的，应当适用听证程序，并在听证后经行政机关的负责人集体讨论后作出决定。本案中，被上诉人滨海规自局对上诉人佳丰公司作出了责令退还非法占用的1092856.26平方米土地（合1639.29亩），限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定，该处罚应属较重的行政处罚，应当适用听证程序，并应经行政机关的负责人集体讨论再作出决定。被上诉人滨海规自局在查处过程中适用了听证程序，亦进行了集体讨论，但其集体讨论系在听证之前进行的，在听证后并未就听证的情况再行集体讨论，不符合行政处罚法规定程序的要求。综上，被上诉人滨海规自局所作行政处罚决定主要证据不足，违反法定程序，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定应当予以撤销。被上诉人市规自局的行政复议决定未对此进行审查违反法律规定，亦应撤销。一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销天津市滨海新区人民法院（2019）津0116行初54号行政判决；

二、撤销被上诉人天津市规划和自然资源局滨海新区分局于2017年2月27日作出的滨海规国国土罚字[2016]097号《行政处罚决定书》及被上诉人天津市规划和自然资源局于2019年1月18日作出的津规自复决字[2017]第100号《行政复议决定书》。

一审案件受理费50元、二审案件受理费50元,共100元,由被上诉人天津市规划和自然资源局滨海新区分局负担。

本判决为终审判决。

审判长　曹　伟

审判员　吕本文

审判员　魏　欣

二〇一九年十二月六日

法官助理邹欣蔚

书记员王一强

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