行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的行政行为。行政强制措施是行政执法过程的手段和保障，是一种中间行为，是为保证最终行政行为作出所采取的一种临时限制措施，不是最终的处理行为；行政处罚是对行政违法行为的事后制裁，是最终的处理行为。行政强制措施的目的是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形；行政处罚的目的是对违法者予以惩戒和教育。由此可见，两者是两种完全不同的行政行为。
广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）桂03行再1号 二审上诉人（一审被告）南宁市公安局江南分局。 二审被上诉人（一审原告）蒋长江。 一审被告南宁市公安局。 二审上诉人南宁市公安局江南分局与二审被上诉人蒋长江及一审被告南宁市公安局治安行政处罚管辖权异议一案，广西壮族自治区全州县人民法院于2018年5月9日作出（2018）桂0324行初49号行政裁定，南宁市公安局江南分局不服向本院提出上诉，本院于2018年9月13日作出的（2018）桂03行辖终1号行政裁定，已经发生法律效力。经本院院长提交审判委员会讨论决定，于2019年3月19日作出的（2019）桂03行监1号行政裁定，再审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 广西壮族自治区全州县人民法院一审查明，原告蒋长江系广西政法管理干部学院在校学生，户籍所在地为全州县全州镇××号。2017年10月27日，被告南宁市公安局江南分局作出南公江行罚决字〔2017〕03629号《行政处罚决定书》，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七十二条第三项规定，决定对原告予以行政拘留十二日（2017年10月27日始至2017年11月8日止）的处罚。原告不服该决定，依法向南宁市公安局申请行政复议。南宁市公安局于2018年3月28日作出南公复决字〔2018〕第06号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持南宁市公安局江南分局南公江行罚决字〔2017〕03629号行政处罚决定书的处罚决定。 广西壮族自治区全州县人民法院一审认为，本案系公安行政处罚及行政复议案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条规定“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八条第一款规定“行政诉讼法第十九条规定的'原告所在地’，包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地”，全州县人民法院及南宁市西乡塘区人民法院对本案均有管辖权，此种情形《中华人民共和国行政诉讼法》第二十一条规定“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼”。据此，全州县人民法院受理本案完全符合相关规定。被告南宁市公安局江南分局提出管辖权异议后，全州县人民法院向原告蒋长江本人送达申请书副本时，当面向其释明相关法律规定，并征求其是否愿意由南宁市西乡塘区人民法院管辖本案。蒋长江表示不愿意对本案进行移送管辖，并于当天递交了管辖权异议答辩状。南宁市公安局江南分局在其管辖权异议申请书中声称“我局并未对蒋长江采取限制人身自由行政强制措施”，这明显与其南公江行罚决字〔2017〕03629号行政处罚决定书不符，该决定书决定对蒋长江予以行政拘留十二日（2017年10月27日始至2017年11月8日止）的处罚。综上所述，南宁市公安局江南分局的管辖权异议理由不能成立。全州县人民法院为保护当事人合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条、第二十一条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八条第一款，第十条第一款、第二款之规定，裁定驳回南宁市公安局江南分局对本案管辖权提出的异议。 本院二审认为，限制公民人身自由的行政强制措施，是指行政机关为实现行政管理目的，依职权所采取限制公民人身自由的权利的强制措施。法律规定的限制公民人身自由的行政强制措施有盘问、留置盘问、传唤、强制传唤、扣留、拘留、人身检查、强制检测、约束、隔离、强制隔离、强行带离现场、强行驱散、驱逐和禁闭等。南宁市公安局江南分局对蒋长江作出南公江行罚决字〔2017〕03629号《行政处罚决定书》，决定对蒋长江行政拘留12天，实际上就是决定对蒋长江采取限制公民人身自由的行政强制措施。蒋长江不服南公江行罚决字〔2017〕03629号《行政处罚决定书》提起行政诉讼，就是对南宁市公安局江南分局对其实行限制人身自由的行政强制措施不服提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八条“行政诉讼法第十九条规定的'原告所在地’包括原告的户籍所在地、经常居住地和被限制人身自由地”之规定，蒋长江的户籍所在地在广西××自治区全州县，所以全州县人民法院对本案有管辖权。一审法院裁定驳回南宁市公安局江南分局对本案提出的管辖异议正确。上诉人的上诉理由和上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院再审认为，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政处罚是指具有行政处罚权的行政主体为有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行为给予法律制裁的行政行为。行政强制措施是行政执法过程的手段和保障，是一种中间行为，是为保证最终行政行为作出所采取的一种临时限制措施，不是最终的处理行为；行政处罚是对行政违法行为的事后制裁，是最终的处理行为。行政强制措施的目的是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形；行政处罚的目的是对违法者予以惩戒和教育。由此可见，两者是两种完全不同的行政行为。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条：“对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖”的规定，只有原告对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼的，才可以选择原告所在地人民法院管辖，不包括对限制人身自由的行政处罚提起的诉讼。本案系蒋长江对南宁市公安局江南分局向其作出南公江行罚决字〔2017〕03629号行政处罚决定不服提起的行政诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十九条规定的可以选择原告所在地人民法院管辖情形，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第一款：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖”的规定来确定管辖，即本案应由南宁市公安局江南区分局或南宁市公安局所在地人民法院管辖，广西壮族自治区全州县人民法院不是上述两行政机关所在地的人民法院，对本案没有管辖权。由于南宁市中级人民法院已指定青秀区、西乡塘区、宾阳县3个基层法院作为集中管辖法院，江南区行政区域内行政诉讼案件由南宁市西乡塘区人民法院管辖，而南宁市公安局江南区分局所在地为南宁市江南区，因此，南宁市西乡塘区人民法院对本案有管辖权。据此，南宁市公安局江南区分局要求将本案移送南宁市西乡塘人民法院审理，应予支持。 综上所述，原一、二裁定混淆了行政强制措施与行政处罚之概念，进而导致适用法律错误，本院依法应予纠正。南宁市公安局江南区分局提出管辖异议成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十条第二款之规定，裁定如下： 一、撤销本院（2018）桂03行辖终1号行政裁定及广西壮族自治区全州县人民法院（2018）桂0324行初49号行政裁定； 二、本案移送南宁市西乡塘区人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 赵欣荣 审 判 员 蔡 勇 审 判 员 谢国泉 二〇一九年五月十四日 法官助理 文华芳 书 记 员 莫丽媛
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