合规探索 ▏国有企业合规管理体系构建方法论（上）

阳光男孩007007 2023-02-14 发布于山西

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研究

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摘要

合规体系建设的方法是基于系统论、信息论和控制论的成体系方法，是以下几个方法的有机结合：一建设合规体系的首要方法，是国有企业自身治理能力的提升；二建设合规体系应当应用PDCA方法，通过计划、实施、评估、改进的自循环流程实现合规体系的运转；三建设合规体系，要通过对内部控制的合规化改造，实现科学管理；四建设合规体系，要通过培训、赋能和正负向激励等人本管理方法来补强科学管理方法的补足；最后建设合规体系，要高度重视“吹哨人机制”的作用，通过这一机制来弥补科学管理方法和人本管理方法的短板。

关键词：体系构建合规优化内部控制

吹哨人机制

国有企业的内外部环境分析——影响合规体系建设的因素

系统论运用完整性、集中性、等级结构、终极性、逻辑同构等概念，研究适用于一切综合系统或子系统的模式、原则和规律，并力图对其结构和功能进行数学描述。系统强调整体与局部、局部与局部、整体与外部环境之间的有机联系，具有整体性、动态性和目的性三大基本特征。

信息论以通信系统的模型为对象，以概率论和数理统计为工具，从量的方面描述了信息的传输和提取等问题。

控制论运用信息、反馈等概念，通过黑箱系统辨识与功能模拟仿真等方法，研究系统的状态、功能和行为，调节和控制系统稳定地、最优地趋达目标。

国有企业处于社会系统当中，与社会系统中的其他主体发生有机联系。在合规领域，这种联系主要体现在国有企业和利益相关者之间，以及国有企业与监管机构之间。国有企业与利益相关者、监管机构之间存在常态化的，密切的信息交互，国有企业必须有效地提取与合规相关的信息，并对该种信息做出适当的反映。控制论的运用，则使得这种信息交互与反馈维持在正确的方向上。

国有企业本身是一个复杂的系统。尽管国有企业因为其国有性质而与其他企业存在较大甚至实质意义上的区别，但共性也十分明显。

在组织架构上，国有企业可以综合为一个中心，三个体系。其中，中心是指国有企业的治理中心，以董事会为核心，包括总经理、股东、监事会和党委。而三个体系分别是国有企业的业务体系、支持体系和监督体系。业务体系是国有企业作为企业的核心功能体系，包括研发、生产、采购和销售[ 笔者注：这里虽以生产型企业的模式进行表述，但适用于任何企业类型，以金融企业为例，研发就是金融产品的研发、生产是指金融服务的提供、采购包括外包业务的采购、销售也就是金融产品的销售。]；支持体系则包括人力资源、财务、资产管理、法务等部门；监督体系包括纪检监察、审计等部门。需要指出的是，财务和法务基于不同的功能，同时在支持体系和监督体系发挥作用。其中财务的监督功能体现在内部控制当中的重要作用，而法务的监督功能则体现在合规领域发挥的重要作用。

从以上架构可以看出，就理论而言，国有企业的控制系统是相当完备的，治理层实现了决策层、经营层和监督层的平衡架构，业务体系也有充分的内部支持，尤其是监督体系，形成了自上而下的完整层级。实际运行层面，“一管就死，一放就乱”的问题却普遍存在，究其原因，一个是职责不清，一个是管理冗余。职责不清，导致的是国有企业在部门功能设置上未能做到明晰区分，一个简单的例子是，国有企业的监事往往也是总经理办公室的成员，常常就经营发表意见；另一个简单的例子是，国有企业往往董事长和总经理一肩挑，导致重大决策和经营事务的办理流程要么均失之简单，要么都程序复杂。管理冗余的表现则更为明显，党委和监事会的监督分工尚不清晰，或者党委实施监督以后，监事会的功能完全虚化；党委广泛参与“三重一大决策”，导致经营严重缺乏灵活性，为了解决这个问题，众多国有企业董事会、经营层与党委严重重叠，“三重一大决策”的要求有形而无实。在管理层，监督体系的职责不清和管理冗余更加明显，纪检监督和审计监督以及各种形式的其他监督形成堆叠，反而形成监督失效。

在信息论意义上，由于职责不清、管理冗余，数据的提供和信息采集也会出现严重的问题。为了应付繁复的监督，数据的提供逐渐失去应有之义，正面数据反复提供，负面数据避而不谈；在采集数据过程中，纪检、审计、财务等部门各有一套系统，各有一套逻辑，造成采集数据无法实现相互交互，更无法为正确决策提供有效参考。

国有企业存在的上述不足，严重影响合规管理体系的建设。合规体系要求简单清晰的合规理念，协调统一的合规政策，清晰的组织架构和职责分工，信息的精准和高效传递，以及快速的反应机制。国有企业合规体系的建设，需要在系统论、控制论和信息论的框架上，让这些理论更好地结合国有企业实践，得到更加有效的应用。

国有企业治理层的合规优化分析——解决顶层设计问题的方法

如前图所示，国有企业的治理层至少包括董事会、总经理、监事会和党委，如果进一步延伸，则还应在前加一个股东会（国有企业的“权力机构”），后应该加一个“纪委”（专门性监督机构）。除此以外，国有企业上市公司（也已拓展到其他大型国有企业）设立独立董事，由于独立董事具有特殊的身份和职能，其在国有企业治理层发挥的作用值得论述。

通过分析国有企业治理层的组织架构和履职现状，我们得出下图：

从上图可以看出，国有企业治理层的管理冗余十分明显。董事会受到来自股东会、党纪委、监事会和独立董事的四重审批/监督，总经理受到来自董事会、监事会、党纪委的三重审批/监督。这一复杂的治理结构，直接导致决策程序缓慢甚至指导思想的混乱。

《中华人民共和国民法典》第八十条规定：营利法人应当设权力机构。权力机构行使修改法人章程，选举或者更换执行机构、监督机构成员，以及法人章程规定的其他职权。第八十一条规定：营利法人应当设执行机构。执行机构行使召集权力机构会议，决定法人的经营计划和投资方案，决定法人内部管理机构的设置，以及法人章程规定的其他职权。

尽管1993年颁布施行的《中华人民共和国公司法》仍然现行有效，但不难看出，《民法典》对《公司法》的“修改”是革命性的。股东会作为公司的权力机构，其权力范围已经得到明确和限缩。《公司法》规定的股东的三大权利，即资产受益、参与重大决策、（参与）选择管理者中的“参与重大决策”已然因概念模糊而被舍弃；“决定法人的经营计划和投资方案”这样明显的“重大决策”已经被列为执行机构（董事会）的法定职权。更高意义上说，这一改变是方向性的，我国的法人治理中心已然从股东会变更为董事会。股东会是公司的最高权力机构这一提法已经与立法不符。

事实上，公司的意志本质上是由人的意志反映出来的。股东会可以由法人、自然人和其他组织组成，但董事会通常是由人组成的。将董事会作为治理中心，不仅是各国立法的通例，而且符合权责一致的公司治理内在要求。就国有企业而言，国资委（含其他代表出资机构）具有股东身份，国有独资企业的股东会就是国资委，要求国资委作为治理中心，承担治理责任和重大决策的职责本身就是不现实的。

《中华人民共和国民法典》第八十二条规定：营利法人设监事会或者监事等监督机构的，监督机构依法行使检查法人财务，监督执行机构成员、高级管理人员执行法人职务的行为，以及法人章程规定的其他职权。这一规定明确了监事会的职权，其法定职责在财务监督和人员监督两个方面。

论述监事会职能的主要意义在于，监事会不应当被虚化，而是切实履行监督职能。党委和纪委所实现的，主要在对人（董事、总经理）的监督功能。将党委、纪委与监事会进行整合，是国有企业实现有效监督的可行方法。

有关独立董事的规定，除了《公司法》的原则性规定，最重要的文件包括2001年证监会《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和2020年8月颁布的中国上市公司协会《上市公司独立董事履职指引》。人们往往将独立董事作为监督者来看待，甚至《上市公司独立董事履职指引》也在对上市公司及相关主体进行监督和调查、对会议程序的监督、对会议形式的监督三个方面，对独立董事行使监督职能提出要求。然而需要指出的是，无论是《公司法》、《证券法》还是《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，均没有对独立董事的监督职能做任何表述。本质而言，独立董事是董事而非监事，独立董事是董事会的参与者，本身就不应当行使监督职能。独立董事最重要的工作，是参与董事会的决策程序，在合规层面特别是中小投资者保护的层面参与决策。

在做了上述的分析以后，我们可以得出国有企业治理层组织架构和履职的优化图，如下：

在上图结构中，董事会居于国有企业治理中心地位，并对股东会即国资负责，独立董事负责从合规角度参与董事会的重大决策；党委、纪委通过参与监事会，将监事会的职能实体化，并主要从财和人的角度开展监督工作，监督的对象包括董事会和总经理，进一步而言，监督的内容就是“尽职免责”。

优化后的治理结构，形成合规体系构建的基础设施。由于董事会处于治理中心，其合规责任得到明确，并与国有企业的经营管理相互融合；董事会负有首要合规责任，因而可以对总经理这一经营负责人提出明确的合规要求；股东会/国资减少审批职能，不仅符合“国资回归股东定位”的国有企业治企方略，而且摆脱了国资干预市场经营，造成违规风险的可能性；党委纪委通过充实监事会，对合规失范进行有效监督。

更为重要的是，合规管理组织架构的地位能够得到确立。在原有架构上，合规管理组织往往被视为四重监督之外的第五重监督，在原有的职责不清和管理冗余基础上，进一步增加企业的负担，直接导致国有企业丧失推进合规体系的积极性；对合规管理组织独立性的错误理解，又容易使得合规管理和经营管理无法相融，甚至产生矛盾和对立。国有企业合规愿望不可谓不强烈，国家层面的“全民守法”要求不可谓不紧迫，但问题的解决，恰恰在于国有企业治理层面的有效梳理。当我们将合规管理组织添加到治理体系当中，就可以形成下图：