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摘 要 加强村干部队伍建设是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键。以和镇“千分制”考核制度建设为例，解析自上而下行政管理的实践逻辑。考核旨在强化政府对村级行政控制权，推进村干部队伍的规范化与精准管理，通过建立以目标考核责任制、打卡坐班制、绩效工资制和职务任免制等为核心的制度体系，促使村干部转变为准行政官僚并开启制度替代人情进程，镇村日益形成“发号施令者—执行者”、“检查验收者—被检查者”的去人缘化刚性关系。但当制度规则因突破人情规则而导致镇村关系出现裂痕时，为维持彼此关系稳定并推动任务完成，乡镇政府开始有限度地退让，通过共谋或默许的方式对考核政策予以变通，为人情规则创设生存空间。检查者和被检查者间的共谋现象表明，乡镇政府遵循着实用工具主义的任务完成逻辑，并非完全以发现被检查者的问题为目标，而是将检查作为督促和控制的手段推进任务落实。 关键词 村干部管理；“千分制”考核；行政嵌入；镇村关系；任务完成逻辑 一、问题提出与文献综述 村干部作为国家和社会联结的关键，是基层治理创新的载体和乡村振兴的依靠力量，虽然中华人民共和国成立以来乡村治理结构历经多次转型，但村干部在乡村事务管理、公共物品提供和政策执行等方面的作用难以被替代。当前村干部队伍建设出现诸多问题，引起社会各界普遍关注。一是在制度设定上村级组织是群众性自治组织，村干部处于国家正式行政体制外，与体制官僚相比，村干部的经济待遇低、选拔渠道窄、职位稳定性差，特别是相较于东部沿海发达地区的农村，中西部地区的村集体经济薄弱、职位吸引力不高、村干部的工作积极性更低。二是村干部能力素质与现实要求还有较大差距。乡村社会快速转型给农村治理带来诸多挑战，村干部所面对的治理任务比以往更加艰巨，尤其是随着治理现代化水平的提高，相当部分村干部因年龄偏大、文化水平偏低，思想观念和业务能力难以适应新时代下的村庄治理需要，制约着村级治理绩效。三是部分村干部思想觉悟不高、自我约束不强，在私利驱使下利用职权在村庄胡乱作为，通过吃拿卡要、收受贿赂、侵占集体资源等方式满足自利性目标，严重损害集体和村民利益，特别是在资源下乡背景下灰黑势力进入乡村，干预甚至主导村级治理，导致乡村秩序混乱。针对村干部队伍建设存在的问题，学者的研究和探索主要从国家和社会两个维度出发，形成自上而下的行政监管和自下而上的民主监督两条建设路径。 坚持行政监管的学者沿循国家治理的理路，认为要应对村干部存在的积极性不高、素质偏低、黑恶贪腐等问题，最有效的方式是强化上级政府管控。学者寄希望于加强对村干部的行政监管来推动村政规范化，确保村干部按照规章制度办事以减少徇私舞弊；提高村庄治理效率，提升工作积极性；稳定村治格局，减少干群矛盾。管理的核心则是从管理标准、选拔任用、岗位培训、激励约束等方面着手，针对村干部建立起完善的制度体系。具体而言：一是在选拔任用上，要从源头提高村干部队伍素质，把住选拔任用关口，通过公职化管理、异地交叉任职、选派乡镇干部到村级任职、培育新乡贤等方式将能人吸纳进村干部队伍；二是在村级财务管理上，严格实行“村财乡管”制度，上级政府要定期对资金和账目进行清查审计，最大限度减少村级账目混乱和村级腐败问题；三是在日常考核管理上，通过目标责任考核制和强化问责来激励村干部，考核结果严格与村干部工资和职位稳定性挂钩，以提高工作积极性。 主张民主监督的学者则从村庄自主性出发，认为过多的行政压力会导致乡村失去活力，难以实现有效发展，同时与村民自治精神相抵触，使乡村治理陷入内卷化困境。一般地，强化对村级组织的控制意味着干预村级选举活动，会侵犯村民选举当家人的合法权益，使农村选举流于形式，特别是当村级工作经费和村干部工资由上级政府掌控并发放时，势必会加剧村级组织对上级政府的依赖。据此，学者强调，行政监管会强化村干部行政化，衍生的形式主义将消解乡村治理效力，在加重基层财政负担的同时阻碍着民主自治的发展，造成村干部国家性加强、群众性弱化，村委会脱离群众进而形成悬浮治理。针对村干部存在的问题，学者强调遵循村民自治的制度设定，一要减少上级政府对村级的权力挤压，解决村干部权力弱化问题，给村级赋权，由地方政府向村级组织让渡治理空间，激发村级治理活力；二要完善村务公开制度，增加村务公开的范围和频率，保障民众的知情权；三要强化村内的监督力量，畅通村民民主监督渠道，保障村民民主监督的权力，在村庄内部健全监督制约机制来规范村干部队伍建设。 综上所述，两条建设路径的争锋反映出村干部队伍建设中行政绩效和法治的两难困境：一方面通过行政强制力进行调控能够最大限度、最高效率地推进村干部队伍建设，扭转和规范村干部队伍存在的诸多问题；另一方面过多的行政干预却面临合法性困境，从而表现出现实和价值层面的博弈、拉扯。同时，两条路径本身亦存在可商榷之处：一是当前研究多是理论上的探讨，将管理措施和目标生成看作是单维度的因果关系，但在实践中政策或管理措施的落实并非是文本向现实的简单过渡，在执行过程中往往发生偏差和走样，最终结果体现为文本和现实间的折中或妥协，具体原因还需要对更多微观实证经验资料进行研究；二是研究者持有强烈的价值预设，尤其是主张民主监督的学者带有“自治排斥管理”的倾向，对行政监管持否定态度，忽视其积极效用。而在中国治理架构中，民主监督和行政监管是相互配合而非排斥的关系，村干部的制度化、标准化建设离不开行政强制力的推动，村民虽可以进行民主监督，却不具备执行手段，审查以及后续的惩处措施都需要行政权力的保障，特别是自下而上的民主监督机制需要得到行政体系的认可来获得合法性，这应当构成研究的现实出发点。故在推进治理现代化进程中，政府自上而下地强化对村干部的行政监督是提高管理效率的题中应有之义，也是优化村民自治的必经之途。那么，立足于实践而非价值层面，当政府自上而下强化对村干部的行政监管时，制度措施实际执行如何？又对村级治理有何影响？ 二、分析视角： 管理改革中的规则博弈 为提升村级组织治理效能，各地在村干部队伍建设中先后探索实施“一肩挑”、“异地选任制”、“清单管理制”等多种改革。这些改革措施在本质上依托的是行政力量，隐含的逻辑是村干部队伍建设出现种种问题的根源在于管理的松散、不规范和非正式，故将科层行政体系内部的连续精确、统一严格、照章办事的正式规则移植到村级组织，从而推进村级组织管理的行政化和规范化，即以行政规范自治。但在行政下移的过程中需要关注的是，行政力量是如何介入并重塑原有的结构体系，进而调整既有的关系或运作逻辑？有研究者指出，在行政力量介入村庄内生秩序时，若是公共规则无法与地方性的传统规则顺利地实现融合，则会造成公共规则对地方性规则的消解进而导致秩序体系的混乱，产生费孝通所言的“好处未得而弊病先行”的问题，更有甚者也会陷入公共规则无法契合民众的内在需求而产生合法性弱化的困境，进而出现诸如“无效的法律”等现象。特别是从实际结果来看，往往国家所推动的行政规划和社会变迁在进入乡村时，都表现出国家普遍主义秩序的在场，但也遭遇地方性知识的反噬与涵化，并按照村庄特殊主义的逻辑运行，最终呈现出公共规则和地方性规范之间的折中或是妥协。 行政管理改革是一种自上而下的治理活动，其本质上是治理者和被治理者凭借一定规则实施资源配置和秩序建构，在一定程度上不是主体在治理，而是规则在通过主体实施治理活动，故对治理规则的关注就尤为重要。具体到乡土场域中的规则体系中，主要包含两种类型规则。一种是正式的制度规则，往往是法律规范或规章制度中明确载有的成文规则，具有明确性、普遍性和强约束性，也因处于公开的、可言说的境地被称为“显规则”。行政体系内部也是主要以制度规则为架构，在决定权力资源配置的同时规范着不同主体所处的社会结构和行动逻辑。另一种是非正式的人情规则，这是乡土社会中实际存在的，为大多数民众所认同的价值观念和规则理念，也构成彼此交往的准则，通常具有地方性、可变通性和非正式化特点。虽然学者们对乡村传统规则体系的表述多有差异，如习惯法、情理、道德、礼俗规范等，但本质意义相同，皆指由中国传统社会内部自发生成并在乡村起到规范社会秩序效用的规则体系，本文统称为“人情规则”。现实的村级体系重塑抑或管理改革过程主要体现为以制度化建设为核心的行政力量深入乡土社会，运用公共规则建设来突破既有的非正式人情规则并开启规范化和制度化的进程。因此，在实践中从规则的建立过程着手，考察治理主体如何基于自身利益策略性地对待存在潜在冲突的公共规则和地方性规则形成的互动博弈，是我们理解特定场域秩序的有益路径。具体而言，本文将通过考察村干部管理改革的实际运作过程来回答上述问题，以制度规则和人情规则的博弈互动为核心，洞悉行政嵌入和镇村关系重塑问题。 本文选取的经验材料是东市（县级）在2019年正式开始实施的村干部“千分制”考核改革，这是典型的自上而下强化对村干部行政监管的制度尝试。改革前东市村干部管理模式粗放，主要通过联村制进行日常联系和管理，对村干部没有明晰的考核程序和标准，缺乏约束村级干部的制度措施，平均主义问题突出，村干部积极性普遍较低。为规范村干部管理，东市制定并于2019年1月1日起实施《村“两委”班子及成员千分制考核动态管理暂行办法》（满分为1000分，故简称“千分制”考核），实现对村干部的精准管理、精准考核和精准任用，力图推动村干部管理的标准化和科学化。为把握“千分制”考核的具体实施状况，笔者选取东市和镇为田野点。和镇位于市境东部，距市区15公里，下辖15个行政村，共计9237户3.82万人，是典型的农业乡镇。笔者于2019年8月至9月、2020年9月至10月先后两次赴和镇开展专题调查，搜集的资料包括对乡镇干部、村干部、村民的访谈资料，以及考核实施细则和考核结果等档案资料、实地观察所形成的田野笔记等。 三、行政嵌入与村干部管理体系重塑 “千分制”考核制度依托政府行政力量自上而下强力推动，村干部被动涉入其中并缺乏选择的空间。从本质上说，实施考核是上级政府对村级组织施加控制权的过程，将科层体系内施用的考核制度向村级延伸，将村干部纳入考核体系以强化对其管控。虽然每年市级会下发初步考核体系，设定年度任务目标，但不参与具体考核过程，乡镇政府可根据实际工作对指标体系和分值进行调整，实际掌握着考核的目标设定和实施权，考核过程也主要发生在乡镇政府和村级组织之间。考核方式包括定量考核（70%）与定性评价（30%），考核对象分为村“两委”班子的集体考核与“两委”成员的个人考核，考核类型包括平时考核、专项考核和集中考核三种，调动村民、村内党员、村干部、乡镇各部门参与。考核结果每半年一定档、每半年一反馈，并与经济待遇、政治荣誉和调整任用相挂钩。总体而言，考核制度的实施重塑了村干部的管理体系，推动了村干部队伍管理的规范化与科学化。 一是目标考核责任制。科层体系为完成特定任务构建出一整套以“责任—利益”连带为主要特征的制度性联结关系，上级向下级下达指标、分解任务并量化考核，通过将责任与利益捆绑来强化对下级政府的监督和控制。规范化的考核模式往往存在于科层体系内部，虽在税费时期基层政府也会将税费收取情况作为考核村干部的指标，但执行的标准和严苛程度大相径庭。当缺乏明确的考核标准时，部分村级组织和上级政府便处于“若即若离”状态。而“千分制”考核则将目标考核责任制向村级拓展，使得村级每项工作都被冠以不同分值。这在一改以往模糊评价弊端的同时，在乡镇和村级之间建立起“任务下达—任务执行—检查验收”的正式机制，乡镇能够高效地指挥、调动村干部。如2019年8月，和镇的中心工作是拆除沿河违章建筑，故在平时考核中将此项工作分值调大至40分，占平时考核总分值的20%，以引起村干部的足够重视。为在考核中拿到好成绩，村干部就要集中力量达到各项指标，自上而下的行政性任务便得以落实。 二是打卡坐班制。村干部工作属于兼职性质，较低的工资使他们不愿在村级事务上耗费过多精力，更倾向于将时间投入个体经济活动中。特别在农村普遍半工半耕的经济模式下，甚至有村干部外出务工，成为在其位而不谋其政的挂名干部，本应由他们承担的工作不得不分摊给其他村干部完成。为整治此种现象，“千分制”考核建立起打卡坐班制度，要求每个工作日村委会至少有1名干部值班，值班时间为早上8点至中午12点，下午2点至5点半，与乡镇工作时间保持一致。同时实行请假制度，村干部不得私自离开村庄，一般“两委”干部请假1天的由村书记审批，请假2天及以上的由乡镇书记或镇长审批，村书记、主任请假由乡镇书记、镇长审批。为切实掌握村干部行踪，从2019年5月起，和镇在各村村委会安装指纹打卡机，从技术层面强化对村干部的管控，要求所有村干部在工作时间内必须到村委会指纹打卡签到，否则视为旷工。通过打卡坐班制村干部的工作得到规范，挂名干部问题被有效整治，迫使村干部在村级工作上投入更多精力。 三是绩效工资制。与体制内干部相比，村干部缺乏晋升渠道，经济收入往往是他们工作的主要动力，这也是上级政府施加影响的关键。“千分制”考核在严格考核标准的同时建立配套的经济激励措施。2019年，市财政投入资金3700多万元，大幅提高村干部职务补贴。改革后村书记职务补贴2500元/月，村主任职务补贴1900元/月，其他“两委”干部职务补贴1200元/月，村书记村主任“一人兼”职务补贴更是达到3750元/月，工资的提升极大增强了职位吸引力和村干部工作积极性。乡镇政府充分利用工资对村干部加以引导和掌控，通过实施绩效工资制将工资与工作质量相挂钩，将工资总额的30%左右设置为绩效工资，基本工资当月足额发放，绩效工资在集中考核后根据考核结果发放，工作完成越好，绩效工资就越高，反之就越低。为获得高工资，村干部就要提升工作效率并高质量完成乡镇交派的任务，在此过程中愈发成为上级政府拨款支薪并掌控的职工，确保了村级对乡镇的服从。 四是职务任免制。村级组织虽是自治组织由村民选举产生，但乡镇会介入或干预选举，保留着撤换不合格村干部的权力，村干部能否当选不仅取决于村民，更取决于上级政府。乡镇政府负责组织村级选举，在选举前会进行摸底、动员，确保有能力且符合治理需求者当选，故会在推荐提名、投票等环节施加影响，掌握选举程序以将意向人员通过法定程序转变为民选治理精英。除在选举时的控制和干预，乡镇更会在过程中施加管理，若对村干部不满意会进行纠偏或裁撤。按照制度规定上级政府对村委会成员仅有指导权，对村党支部成员有领导权，这就意味着乡镇能够撤掉村党支部成员，却无法裁撤村委会成员，最多是暂时停止其职务。但在实践中乡镇会通过“做工作”的方式让村干部主动辞职，达致调整的目的。在“千分制”考核中乡镇对村干部的职位影响得以强化，规定“一个任期内连续2次或累计3次考核定档为不称职等次的村'两委’成员，暂停或终止其职务”。如在2019年上半年集中考核时，安村的MHB、MYQ、AYZ三人长时期不在家，分别连续45天、36天、36天未进行指纹打卡，考核中3人被一票否决。经过乡镇诫勉谈话AYZ决心回村工作，其余两人则被劝退出村干部队伍。 在具有集中性和唯一性政权所推动的行政规划性变迁作用下，村干部被动嵌入制度所塑造的公共性规则结构中，上级政府通过“千分制”考核的制度设定，建立起对村干部目标设定、检查验收、激励分配的完整控制结构，实现行政权力向农村社会的下沉，确保对村干部的掌控并提升治理意图在村级的实现力。考核的指标化、程式化促使村干部工作方式、工作内容、工作结果的规范化和标准化，照章办事、对标对表逐步成为村干部工作的基本遵循。这在扭转村干部积极性不高、自由散漫弊病的同时，也加深了村干部的官僚化趋势，只是在体制身份的制约下无法成为正式科层官员，只能成为有干部之实而无干部之名的准行政官僚。 四、规则博弈： 制度与人情间的替代与消解 （一）制度替代人情： 镇村关系去人缘化及其问题 乡镇政府是国家行政机关的最低层级，直面乡村社会并与村干部联系密切，但二者互动模式却与科层逻辑大相径庭。在科层体系内部上级对下级具有完全的管理权，下级对上级具有人身依附性，并由此形成压力型体制，正式的、非人格化的、责任明晰的制度规则构成相互间关系的底色。村干部在身份上并非国家正式干部而是农民，没有经过系统化、官僚化训练。他们生于农村、长于农村，无法跳脱特定的农村场域，故在思想理念和行事风格上并不完全遵照科层行政逻辑。当自上而下的行政压力过大，村干部所能获得的收益低于成本时，随时有“撂挑子”的可能，故强制性的行政命令并不能不加限制地对村干部施用。在既往实践中乡镇政府也充分关注到这一问题，往往在正式制度规则中注入非正式的人情关系，增加彼此关系韧性，依靠面子和人情规则来推动行政运作，利用非正式的关系网络来获取资源和权力，通过私人情感来稳固与村干部的关系。喝酒吃饭、互帮互助是与村干部建立起密切的非正式关系的重要方式，在需要的时候乡镇可以将这种感情转化为权力或支配关系，达到调动村干部的目的。这种方式契合乡村社会的人际互动特点而被村干部所欢迎，成为乡镇向下推行政策的重要手段。 但在实践中，建立人情关系的成本更高，需要通过双方长时间地亲密接触，甚至通过礼物流动、吃饭喝酒来实现，并且人情关系在实践中也具有模糊性和不确定性，往往难以衡定和把握。而制度规则的建立和维系则更加简便，成本更低，能够根据具体任务有针对性地进行设置。在行政任务增加、乡镇干部流动速率加快的背景下，一方面乡镇需要更强的控制权来调动村干部，确保上级政策落实和治理意图的精准实现；另一方面乡镇干部很难有充足的精力与村干部建立亲密的人情关系，故而更加倾向使用正式的制度约束。“千分制”考核的实施为乡镇扩张控制权、建立制度化的公共规则提供了可能，通过将村干部管理纳入规范化、标准化的制度体系，塑造出村干部的公共性，将其转变为行政官僚，这样乡镇和村级间的地位关系、责任划分更为清晰，二者愈发走向上下级的行政关系。制度的建立也开启了乡村关系中制度替代人情的进程，行政命令被乡镇经常性地使用和倚仗，替代以往的人情动员方式，官僚系统内非人格化的公共规则逐步成为主导，村干部的行为受到严格系统的纪律约束和控制，被要求不徇私情地照章办事。 自“千分制”考核制度实施以来，几乎所有涉及村干部的工作都被乡镇政府根据重要性和难易程度赋予不同分值，并根据村级完成情况评判打分，村干部的工作被乡镇所编制的精确、可操作化的规则之网笼罩着。与以往温情脉脉的人情治理不同，制度是冰冷而缺乏感情的，在此推动下乡镇和村级转变为“发号施令者—执行者”、“检查验收者—被检查者”关系。相较于程式化的正式关系，村干部更偏爱非正式的私人关系。和镇在任的村干部大多是50多岁，更有年长者接近70岁，他们长期浸淫于乡村人情互动关系中，农村的生活经历使他们习惯于自由散漫，而在复杂的制度规则约束下他们不得不改变既有工作方式，接受规范化的工作流程。当制度规则所建立起来的标准化和背后所隐含的行政命令被广泛应用时，镇村关系越发刚性，以往柔性的人情关系被逐步抛却，亲密无间的人情规则被制度规则所打破。“千分制”考核作为乡镇干部约束村干部的手段在工作中被经常性地使用，这也使村干部普遍感到不适，引起他们的不满。 制度逻辑的扩张不仅体现在工作过程中，更体现在考核结果上。以往因缺乏考核制度，乡镇政府并未对村干部工作质量有过高要求，只要将布置的任务完成即可，这样大家都能过得去，在工资收入上也少有差距，维持着村干部间的整体均衡。但“千分制”考核着力破除的就是这种平均主义倾向，解决“干多干少一个样”的问题，要求在考核结果上拉开差距。考核引入竞争机制，对优秀、良好、基本称职、不称职不同等级设置一定比例，这意味着村干部不仅要完成任务，更要比别人完成的更好。在实践中考核分数与工资都被拉开，以和镇2019年上半年考核情况为例，古村书记兼主任得到927分，一般“两委”干部平均得分为895.2分，安村书记兼主任得到601分，一般“两委”干部平均得分为575.8分。分数的差异直接体现在绩效工资上，古村书记半年绩效工资为11124元，一般“两委”干部半年绩效工资平均为2685.6元，而安村书记半年绩效工资为5406元，一般“两委”干部半年绩效工资平均仅为863.7元，还不到古村干部的一半。在农村普遍存在着“不患寡而患不均”的平均主义观念，这种观念背后不仅涉及经济利益，更体现出个体的社会地位和面子。考核分数也代表着村干部工作成效，得分越低表示村庄工作越差，这在村干部看来是非常丢面子的事情。在2019年上半年和镇公布考核结果后，排名末位的安村干部们感到十分不满，在他们看来自己工作做得并不差，却得到如此低的考核成绩，和其他村得分差距太大，乡镇如此不近人情的做法让他们难以接受。当乡镇突破人情关系底线后，村干部也不再顾及面子，直接将双方关系推向对立面。在愤懑之下村书记带领着全体村干部找镇党委书记“讨说法”，在2020年底，感觉工作“越来越没有意思，压力越来越大”的村书记不顾乡镇干部的再三挽留而主动辞职。 （二）人情消解制度： 考核政策执行中的共谋与变通 当制度规则在行政权力主导下被建立起来并得以运用，镇村间塑造出一套正式的制度联结并开启制度替代人情的过程，温情脉脉的情感治理被冰冷的公共规则所替代，传统的人情规则被突破，导致村干部的不满和镇村关系的裂痕。但在实践中被贬抑的人情规则并未屈服，而是通过各种途径来影响着考核制度的实施，最终在权衡之下，作为政策执行者的乡镇政府和作为执行对象的村干部共同对考核政策予以变通，呈现出人情规则对制度规则的消解和制度运行偏差。“千分制”考核一方面建立起普遍性的制度规则体系，给乡镇管理村干部提供有力抓手；另一方面在正式规则加诸村干部时乡镇也并未完全按照规则行事，基于双方默许传统知识向村干部让步，为人情规则留下生存的空间。这种共谋与变通体现在日常监管、任务执行和考核评价等环节。 一是日常监管中的共谋。如前所述，和镇要求村“两委”干部工作日轮流坐班，确保村委会保持运转状态，这也被纳入“千分制”考核体系。但村干部普遍没有坐班的意识和习惯，对此项要求颇为反感。在一次午饭时间，米村的4名村干部邀请乡镇干部就餐，村书记便开始向乡镇干部抱怨道：“村里的干部人数太少，值班卡得太死了，根本忙不过来。”听到村书记抱怨，乡镇领导LP也很理解，便说：“你可以把村里那些入党积极分子都拉过去，给他们排着班，一个人一天，就当是考验他们了，他们要是不在家，他家里人干活也算是他干的活，你就可以给他家里人排上班。”见村干部们点着头认同，LP接着说：“平时你们爱值班就值个班，我们也不管你，就是到有检查的时候，你们别掉链子就行。你看前段时间S村那个村书记，当时市委书记去检查，他在大厅里穿个裤衩，吸着烟。当时书记就直接要把他给免了。后来也是乡镇求情，给了一个严重警告。平时我们这儿都好说，我们也都不是非要让你去值班，但是别往枪口上撞。平时微信上消息及时看一下，我们要是有什么事情也提前给你说，有消息给你通知，你要是被市里领导逮住了，那我们也没法求情。”村书记对乡镇领导的态度很是满意，说着保证不出事以及一些感谢的话，两者之间的关系变得十分融洽。乡镇通过“睁一只眼，闭一只眼”给村干部以方便，允许他们适度采取不合制度规定的行为，从而保证乡镇和村级关系的融洽与稳定。 二是任务落实中的变通执行。“千分制”制度实施后乡镇下派的各项任务都被纳入考核范围并依据重要性冠以不同分值，但在实践中这种制度设定并非唯一调动村干部的手段，为确保彼此间关系和谐和任务落实，乡镇干部时常抛却公共规则话语，转而调动人情力量。如2019年8月，和镇开展全域禁煤工作，回收所有村民的散煤，具体散煤回收、登记、转运工作均由村干部执行，乡镇干部主要负责检查监督。笔者跟随乡镇干部GH一行到石村检查工作，发现共有8户村民家中还留存有散煤，此前和镇已经将散煤回收工作纳入考核范围，规定“在镇集中排查环节，每发现一户留存散煤，扣除村级活动经费200元，'千分制’考核中扣除村'两委’班子2分，扣除包户'两委’干部个人3分”。照此规定要扣石村村级经费1600元，班子分16分以及相应的包户干部分，但带队的乡镇干部GH并没有使用考核规定来督促村干部，更未提及扣分一事，公共规则此时被彼此心照不宣地搁置了，而是利用人情关系来调动村干部。听到GH反馈的检查结果，石村书记坐在椅子上，满脸笑容地说：“包在我身上，不用担心，一会就带人去收。”GH说：“辛苦大家，这件事情就交给书记了，”随即从口袋里掏出了一盒烟扔在村书记面前，“来盒烟，抽一下。”书记打趣道：“你这是行贿啊。”GH说：“你还怕我行贿你啊？”说着人们都笑了。大家对给烟行为见怪不怪，村书记随即愉快地将烟拿到手上。给烟一事看似微小，却显示了乡镇干部对村干部的尊重，私人关系得到充分的运用，既然乡镇干部“给面子”，村干部也需要完成任务来“挣面子”，事后该村在全镇最先完成散煤回收工作。 三是考核评价中的共谋。考核设置定量考核与定性考核两种方式，定性考核包含民主测评、考核组评价和领导评价三个部分，在具体评价时并没有统一的标准，而是根据各自判断打分，在实践中很容易受到人情关系的影响。一是在村级民主测评中，村干部会提前在党员、群众代表中进行运作，这也被乡镇所默许，各村干部的民主测评分数大多都趋近满分并在村内保持均衡态势。如王村的考核结果中7名村“两委”成员均是62票优秀，5票良好，西村7名村“两委”成员均是53票优秀，7票良好，大家的得票数完全一致，明显存在人为干预的因素。二是在考核组对村“两委”评价中，为避免对同一村庄的村干部评分差异而引起不满，往往采取平均化方式，对相同村的村干部给予同样的考核分数。在考核结果中，同一村庄中除书记、主任分数稍高外，其余村“两委”干部的分数差值均在2分以内，反映在工资上就是同一村庄、相同职务的村干部绩效工资差距均在50元以内，虽形成“村内平均主义”的现象，却避免村内干部因工资差异所引起的矛盾。三是在领导干部评价中，要求包片领导、包村干部对村“两委”成员进行评价，包片领导、包村干部在与村干部的日常频繁交往中形成密切的人际关系，往往也会因人情面子给出较高的分数。特别是包村干部作为乡镇对村庄的直接联系人和责任人，在下派任务时要直接对接村干部，更要得到村干部的支持，为维护彼此间关系，往往倾向给村干部打出较高的分数。 可见，当制度逻辑在乡村扩张并威胁到人情规则时，人情规则并非一味地退让，而是力图消解制度规则，最终呈现出制度规则与人情规则的融合并存。乡镇一方面使用制度规则来强化对村干部的控制，另一方面为减少公共规则对既有人情关系的冲击，镇村会在考核实施中进行共谋，通过变通执行给人情规则以生存的空间，增加彼此间关系的韧性，确保任务的顺利落实。除非有村干部突破底线，一般情况下乡镇不会对其进行过于严厉的处罚。因此，考核结果是在现实情况基础上的平衡与拉扯，乡镇既要确保能体现出差距，调动起村干部积极性，同时也要确保差距不能相差太大，以免挫伤人情关系，其中的平衡术考验着乡镇干部的治理能力。 五、任务完成逻辑： 规则博弈的限度与镇村关系向度 考核制度意在乡镇和村级建立起正式的公共互动规则，强化对村干部的控制权，而正式制度的建立却受到原有人情关系的涵化，表现为双重规则间的博弈和融合，但规则博弈有其内在的方向和限度。周雪光曾细致探讨基层政府间的共谋行为，指出在检查验收环节中管理方和代理方会联合起来应对委托方，基层政府和自己的直接上级采取各种策略来应对更上级政府的检查监督。其后共谋理论得到进一步拓展，学者们对共谋行为的表现形式和社会基础进行诸多探讨。本研究则表明，共谋不仅发生在被检查者之间，也存在于检查者和被检查者之间，检查监督并非是落实文本规则的应然过程，检查者和被检查者会在双方人情关系结构和治理任务的作用下，对考核政策予以变通，从而在关系稳定、政策顺利执行和治理目标间寻求平衡。在“千分制”考核中主要涉及乡镇政府和村级自治组织，乡镇政府是管理方，是考核标准设定和具体实施者，科层体系外的村级组织是代理方，负责执行具体任务并接受制度规则的约束和监督。但在日常工作和检查考核过程中，乡镇政府并未严格按照既定规则执行，而是通过对考核政策加以变通来契合地方性人情规则，给人情关系留下生存的空间。这一变通无论是上级政府主动开启的，还是村干部自己实施的，都得到作为管理方的乡镇政府的默许甚至是直接参与，在实践中共谋的程度与双方关系相关联，检查者和被检查者之间的关系越密切，采取共谋和变通的可能性就越大。 检查者和被检查者间的共谋现象表明管理方在检查验收中并非以发现被检查者的问题为目标，更可能将检查作为督促和控制的手段，调动被检查者投入更大的精力于任务中，最终目的是确保任务顺利落实和执行。在压力型体制下，各项任务被层层分解，上级最关心的是任务和指标的完成结果，最终结果将会与组织和个人的政绩、荣誉、升迁紧密相连，而层层承包式的“经济—政治”体制在实质上是“县—乡镇—村”的连坐制，在连坐制中乡镇和村级的关系更为基础，他们也往往最先受到冲击和压力。但与科层体系内部不同，政府内部谈判博弈发生在正式权威结构和双边垄断的条件下，任何一方都不得退出，而在“千分制”考核中，发生关系的双方是正式权威结构下的乡镇政府和体制外的村干部，村干部拥有“准退出权”，当彼此关系强度突破村干部的容忍范围时，村干部则会退出并停止执行任务，这也是乡镇所着力避免的现象。 在具体实践中，乡镇政府实则遵循着任务完成逻辑，灵活运用制度与人情的双重规则调动村干部完成繁重的行政任务，其中制度规则是乡镇和村级关系的基本架构，是约束村级的主要手段，人情规则是关系的润滑剂，降低制度的使用给村干部带来的不适和可能的抵触，二者在具体任务完成中存在着调试与融合。规则融合的过程一方面存在制度对人情的改造，另一方面也存在人情对制度的消解，但这种消解是有限度的，各种类型的共谋和变通行为都是得到作为检查者的乡镇政府的首肯或是默许，若非如此村级很可能遭遇处罚。乡镇和村级关系格局是以制度规则为主，以人情规则为辅，二者的关系首先建立在正式的制度规则上，这构成彼此互动的基础。制度赋予乡镇对村级的完整控制权，体现在人事和财政各个方面，人情规则的生存空间取决于正式制度的严密性和执行严格程度，在一统性的行政秩序下，乡镇决定着和村级互动的模式，对人情规则的重视和让步并不意味着乡镇对村级的妥协，而是从实用主义出发调动一切可利用的资源来完成任务。总体而言，镇村关系是以任务完成为要义，村级要完成乡镇交派的任务，否则便意味着对关系底线的突破，招致乡镇对制度规则的调用。当村干部有动力完成任务时，无论这一动因是人情还是规则，对乡镇的效用都异曲同工，这正是基层动员模式实用工具主义的体现。 此外，制度规则向人情规则的让步并非单纯削弱乡镇对村级的掌控力，对制度规则的变通执行也有助于强化镇村间的情感联系和人情关系。当乡镇干部愿意为人情关系而突破制度规则时，这种豁免和真情会被村干部切实感受到，从而加深彼此间的关系，强化乡镇干部对村干部的人情优势。调研中发现，当乡镇干部同意村干部不严格值班的请求，在考核评价中给村干部高分时，更能促进彼此关系的和谐与稳定，这种关系在日后成为乡镇干部调动村干部的有效筹码。由此观之，对“千分制”考核的变通并非消极，制度的设定是为强化对村级组织的掌控与调动，当制度资源被转化为人情资源，能有效强化乡镇和村级之间的情感联系和人身依附，增强对村级组织的掌握与控制。制度和人情两个工具同时使用，在增加关系刚性的同时提升韧性，实现对村干部的充分调控，各项治理任务遂由科层体系内部向乡村社会转移，实现从文本向现实的跨越。 六、结论与讨论 前文通过解析和镇“千分制”考核的实施过程，展现行政力量所推动的制度规则在实践中与人情规则的博弈融合以及镇村关系的变迁。考核实施通过目标考核责任制、打卡坐班制、绩效工资制和职务任免制等措施规范村级工作程序、内容和结果呈现，建立起乡镇政府对村级组织的完整控制结构。制度规则的确立有助于强化对村干部队伍的管理，满足乡镇政府强化村级管控的需要，与不断增加的治理任务和行政压力相契合。但随着制度的嵌入，考核实施也开启了“制度替代人情”的进程，镇村愈发走向上下级的行政关系，呈现为“发号施令者—执行者”、“检查验收者—被检查者”的去人缘化刚性关系，制度对人情的突破导致村干部不适以及镇村级关系的紧张。面对制度逻辑的扩张，被贬抑的人情规则并未屈服，通过各种途径来制约和消解着考核制度，确保彼此关系稳定并实现任务落实。作为政策实施者的乡镇政府和作为被检查者的村干部一起在日常监管、任务执行和考核评价各个环节共谋，对考核政策予以变通，表现为制度规则和人情规则间的融合共存，考核结果也是双重规则间平衡与拉扯的产物。 与共谋理论强调基层政府和直接上级采取各种策略应对更上一级政府的检查监督不同，本研究进一步指出共谋现象同样会发生在检查者和被检查者之间，检查者和被检查者会在双方人情关系结构和治理任务作用下对考核政策予以变通，二者关系越密切，采取共谋和变通的可能性就越大。管理方在检查验收中不一定以发现被检查者的问题为目标，而是将检查作为督促和控制的手段，最终目的是确保任务顺利落实。同时，规则融合并非管理方的无奈选择，而是在任务完成导向下促使制度规则向人情规则的主动适应，体现出基层动员模式的实用工具主义。制度规则以普遍化、非人格化为特征，人情规则表现出特殊化和人缘化，二者地位并不对等，制度依托于行政强制力，人情规则依托于特定的地方性情境，属于非正式的规则体系，被认为是关系主义范畴而处于“不可言说”的境地，因此，实践中镇村关系体现出“制度规则为主，人情规则为辅”的格局。现实情境中虽然存在制度规则向人情规则的让步，但程度是有限的，共谋和变通行为都是得到作为检查者的乡镇政府的首肯或默许，制度规则向人情规则的让步并非单纯削弱乡镇对村级的掌控力，也会通过转化为镇村间的情感联系来强化对村级的支配，从而更高效地完成诸项治理任务。 质言之，管理改革沿循着行政规范自治的进路，改革的过程也是行政力量渗透乡村、强化对村级组织行政控制权的过程，其中行政主导下的制度规则建设作为破局之笔，重塑着村干部的队伍和镇村关系。村级组织的管理改革暗含着有效性和策略主义逻辑，即在提升村级组织能力和规范化建设目标设定下，由目标来选择手段，最终依托行政体制内的强制力实现高效建设，从而使村干部能满足乡镇政府、村民需求并符合时代建设要求。但我们还面临着下述尚未解决的问题：管理改革是行政力量向乡村的延伸推进，面对更为强势的行政措施，村民自治将导向何方，特别是如何在其中划定行政和自治的边界？在行政一统体制背景下，行政力量深入势必会强化村干部与上级政府的制度联结、强化村干部的行政性，而村干部又身处村民自治框架中，他们将如何应对这一变化？这些问题要求研究者以更为综合厚重的理论视野、丰富深入的经验观察加以探讨，留待后文赓续分析。 文章来源 原载于：《宁夏社会科学》2023年第1期，第88-97页。 作者简介：黄政，中国人民大学社会学理论与方法研究中心博士研究生。 本期编辑：刘佳宁 |
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