|
（转载请标注来源与作者） 消防监督管理“模糊地带”，这个话题最近在各公众号上炒的火热，是指住建部门与消防救援机构在建筑防火安全领域，存在监管职责边界模糊的现象，造成各个部门在行使职权工作中出现权力交叉甚至冲突，监管闭环难以形成。 作为一名住建部门长期负责消防工作的干部，我想从以下三个方面谈一谈对消防监督管理工作的一些认识。另，本文有删改。 -01- 从三定方案看法定职责 三定方案是各级机构编制部门，对所辖范围内所有的党政机关、群团机关、事业单位等体制内机构，在单位初设或者机构改革过程中有重大变更事项时，颁布实施的纲领性文件，是体制内每一个单位的身份证、户口簿。三定具体是指：定职能、定机构、定编制。三定方案是确定行政机构权责边界最根本最权威的法理依据。 对于住建部门的消防监督管理职责，2019年3月27日，中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国应急管理部联合下发了《住房和城乡建设部 应急管理部关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》中有明确的规定：“为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于调整住房和城乡建设部职责机构编制的通知》和《中央编办关于建设工程消防设计审查验收职责划转核增行政编制的通知》（中央编办发〔2018〕169号）要求，切实做好消防救援机构向住房和城乡建设主管部门移交建设工程消防设计审查验收职责工作”。明确了住建部门承接了三项行政审批职责。 对于消防救援部门的消防监督管理职责，根据中编办发【2019】231号《中央编办关于印发应急管理部消防救援局、森林消防局“三定”规定和消防救援队伍、森林消防队伍总队及以下单位机构编制方案的通知》中《消防救援队伍总队及以下单位机构编制方案》一、主要职责第二款“承担火灾预防、消防监督执法以及火灾事故调查处理相关工作，依法行使消防安全综合监管职能，推动落实消防安全责任制”。明确了消防救援部门消防监督执法、特别是行使消防安全综合监管等两项重要的消防监管职责，有观点认为： “消防救援局三定方案中有“依法行使消防安全综合监管职能”的新提法。“综合监管职能”源自《安全生产法》第九条。消防救援局隶属于应急管理部，作为消防安全综合管理机构，在履行消防安全综合监管职能时，依据《消防法》，更要依据《安全生产法》，对各部门、各地方和各行业、各领域的消防工作进行监督、检查、指导、协调等宏观指导和综合管理。地位提高了，担子也重了。” 小结：从中央编办的三定方案来看，住建部门和消防救援部门的职责边界是清晰的，似乎并不存在所谓的消防安全监管的“模糊地带”。 -02- 从消防法律法规看法定职责 消防监管的法规体系是以《消防法》《建筑法》《安全生产》《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》《行政诉讼法》等大法为基础，《建设工程消防监督管理规定》《消防监督检查规定》《消防产品监督管理规定》《火灾事故调查规定》《社会消防技术服务管理规定》等系列规定为具体执行的消防监管法规体系。前面说了，仅从三定方案来看，似乎两部门间并无什么问题。但是，关于消防法中的第58条，却在实践中产生了巨大的法律适用障碍。 第五十八条 违反本法规定，有下列行为之一的，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款： （一）依法应当进行消防设计审查的建设工程，未经依法审查或者审查不合格，擅自施工的； （二）依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的； （三）本法第十三条规定的其他建设工程验收后经依法抽查不合格，不停止使用的； （四）公众聚集场所未经消防救援机构许可，擅自投入使用、营业的，或者经核查发现场所使用、营业情况与承诺内容不符的。 核查发现公众聚集场所使用、营业情况与承诺内容不符，经责令限期改正，逾期不整改或者整改后仍达不到要求的，依法撤销相应许可。 建设单位未依照本法规定在验收后报住房和城乡建设主管部门备案的，由住房和城乡建设主管部门责令改正，处五千元以下罚款。 目前，消防机构的理解是，既然本条第（一）至第（三）款是由住建部门负责行政审批，则行政处罚显然也应当由住建部门来处罚。而住建部门的理解则恰恰相反，理由是本条明确指出了“按照各自职权”进行处罚，那么，好了，职权在哪里？职权就是以地方政府门户网站上的权责清单为准，不好意思，各地住建部门的清单中的内容，并没有对本条所涉违法行为处罚的职权，仅以咱们的首都北京市人民政府公示的住建委权责清单为例以说明：      张老师注：据此可见，北京市住房城乡建设委的权责清单中，无论是行政处罚一项，还是行政检查一项，压根就没出现消防两个字，也没有消防法58条所规定的违法行为的查处职权。为何在消防监督管理的实践中，会产生这样的结果呢？是《消防法》立法技术的问题，不应该写“按照各自职权”，还是住建部门对法律解释有误而导致的法律适用错误呢？笔者对此不予置评，各位读者自行思考。 -03- 如何才能形成消防监督管理的闭环 笔者有言在先，无论提出如下何种应对措施，都是治标不治本的，前述问题解决不了，在实践中都将是苍白的。仅以消防工程未取得合法手续已投入使用问题为例，来说明如何形成所谓闭环。 对消防工程未取得合法手续投入运营并存在火灾隐患的情况在各地消防监督检查中是比较常见的顽疾，这个违法行为在具体的监督管理工作中包含以下几个问题： 第一、所谓的消防违法行为由谁来发现。 这体现的是一个行政监督检查权，先说结论，这是消防救援机构及公安派出所的执法范围。依据《消防法》第四条“县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。”据此，并结合三定方案来看，消防救援机构应体现并实现对消防安全的综合监管职能。依据《消防监督检查规定》第三十条 “公安派出所对群众举报投诉的消防安全违法行为，应当及时受理，依法处理；对属于公安机关消防机构管辖的，应当依照《公安机关办理行政案件程序规定》在受理后及时移送公安机关消防机构处理。”以及第三十一条 “公安派出所对单位进行日常消防监督检查，应当检查下列内容：（一）建筑物或者场所是否依法通过消防验收或者进行竣工验收消防备案，公众聚集场所是否依法通过投入使用、营业前的消防安全检查”据此，对于落实违法线索的两个主要途径：举报投诉、日常行政监督检查，住建部门都是没有权力去参与的。 第二、涉及消防的违法行为由谁来纠正。 依据《消防监督检查规定》第三十三条“公安派出所发现被检查单位的建筑物未依法通过消防验收，或者进行竣工验收消防备案，擅自投入使用的；公众聚集场所未依法通过使用、营业前的消防安全检查，擅自使用、营业的，应当在检查之日起五个工作日内书面移交公安机关消防机构处理。”以及第十九条“在消防监督检查中，公安机关消防机构对发现的依法应当责令立即改正的消防安全违法行为，应当当场制作、送达责令立即改正通知书，并依法予以处罚。”据此，无论是责令改正，还是涉及“限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业、罚款”的行政处罚，根据《行政处罚法》第十七条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施”，住建部门对于涉及消防的行政处罚都没有明确的授权（如前述的北京市人民政府的权责清单中，住建部门是没有涉及消防的行政处罚权的）。 从制度设计来看，对于未取得合法手续投入运营的消防工程，只能由消防机构先责令停止生产经营，倒逼行政相对人主动申请行政审批，并在这个过程中消除火灾隐患，补齐合法手续，从而完成一个消防监督管理的闭环。 第三、执法依据在改革后的存续问题。 《消防监督检查规定》（公安部第120号令）在2019年消防改革后是否有效的问题，目前没有找到原发文单位废止该法令的相关信息。 而在2021年12月由国务院督办的《河南省柘城县“6·25”重大火灾事故调查报告》第十五页中对消防救援机构的责任认定，依据的仍然是《消防监督检查规定》（公安部第120号令），并在文件下方有如下引用注解：“15《消防监督检查规定》（公安部第120号）第四条规定：消防救援机构对公安派出所开展日常消防监督检查工作进行指导，定期对公安派出所民警进行消防监督业务培训。”据此，原公安部规章迟迟不改，也导致执法依据适用上受到严重影响。消防机构既然是综合监管机构，对于住建部门是否也应进行指导和培训，住建部门作为行业主管部门是否也应明确接受消防机构的综合监管，这些问题本来就难以落地，再加之消防机构和应急管理部门的关系不明晰，问题就变得更为复杂。 总结：良法是善治之前提，明确法制边界是我们开展工作达到尽职免责的首要任务。消防救援、住建部门是消防管理体系最重要的构成，理清这两支队伍的职责边界、做到各尽其职是做好消防管理工作的基础。只有在这个基础上我们才能共同合作，住建部门尽职尽责做好工程建设环节的消防设计审查、消防验收备案抽查工作，把一个安全合格的项目交到投入使用后的监督检查环节。正如周佑勇教授在《行政法基本原则研究》一书中所言：职权法定表明，任何行政必须具有法律的依据”。这一本质问题不解决，对于在建建设工程以及交付使用的建筑物的消防监督管理的影响，都将是致命的。 消防管理是一项关涉基本民生的重大的、艰巨的工作，需要我们通过一代一代的消防工作者（这不仅指消防救援机构的人员）不断地努力，承担好、完善好、传承好，才能完成消防法的立法原意，即保护人民群众的生命财产安全。 |
|
|
