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在上海市浦东新区人民法院制定《关于办理破产适用浦东新区法规的实施规则（一）》过程中，专家学者对规则内容提出了宝贵的意见建议，上海市浦东新区法院在此深表感谢！ 上海市浦东新区法院微信公众号推出中国人民大学法学院王欣新教授、上海交通大学凯原法学院韩长印教授、华东政法大学杨忠孝教授的独家评述。 中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学破产法研究中心主任，北京市破产法学会名誉会长 为贯彻实施《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》关于重整保护制度的规定，上海市浦东新区人民法院制定了《关于办理破产适用浦东新区法规的实施规则（一）》。规则的核心内容是规范破产重整案件中债权的申报、审查和救济，尤其是对在重整计划草案提交债权人会议表决前仍未申报债权的债权人补充申报债权的受偿权利作出限制性规定。《企业破产法》第92条2款规定：“债权人未依照本法规定申报债权的，在重整计划执行期间不得行使权利；在重整计划执行完毕后，可以按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利。”但在实践中，出现个别债权人恶意不按期申报债权，利用上述规定补充申报债权以获取更多清偿，进而影响投资人信心和重整程序顺利进行等问题。对该条规定实施中发生的问题，人们提出了各种不同的解决建议。针对上述问题，规则除增设重整计划执行完毕后的一年重整保护期外，重点设置了无正当理由未申报债权的失权制度。根据该规则，已知债权人在收到债权申报通知和失权后果告知书后，非因不可归责于自身的事由未在重整计划草案提交债权人会议表决前申报债权的，视为放弃债权，债务人不再向该债权人承担清偿责任。规则提出的解决方法是一种制度尝试，虽然还存在理论上如何解释和平衡清算程序包括重整转清算程序与重整程序中债权人补充申报债权权利的差异等问题，但对重整程序中恶意补充申报债权的行为可以起到威慑与制约的作用。希望在规则的实施过程中能够进一步纠正不足、健全完善，为我国破产法的修改提供有益的借鉴。提高破产重整案件办理质效的新举措 ——简评浦东新区法院“债权申报实施细则” 上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，上海市法学会破产法研究会会长 上海市浦东新区法院新近发布的《关于办理破产适用浦东新区法规的实施规则（一）》（下称“债权申报实施细则”）系专门规范“破产重整案件债权申报”的操作规范，这对于提升办理破产重整案件的质效、提高企业重整的成功率，无疑具有重要的指导意义。上海市人大常委会2021年11月25日发布、2022年1月1日生效实施的《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》（下称《若干规定》）第6条规定：“在企业破产重整程序中，债权人未在人民法院确定的期限内申报债权的，不得在重整计划执行期间及重整保护期内行使权利。重整保护期为重整计划执行完毕后的一年期间。”“破产重整案件的已知债权人收到债权申报书面通知和失权后果告知后，无正当理由未在人民法院确定的期限内申报债权的，视为放弃债权，债务人不再向该债权人承担清偿责任。”“债权申报实施细则”细化了前述《若干规定》的内容，提升了债权申报规范的可操作性。归纳起来主要包括以下五点：（1）法院在受理重整申请之后，根据个案情况，在法定债权申报期限内酌定一个合理的债权申报期间，并予以公告；（2）未按期申报的债权人可以在重整计划草案提交表决前补充申报，但补充申报人须自行承担审查和确认债权的费用，除非迟延申报系不可归责于其自身的事由；（3）未在重整计划草案提交表决前申报的债权人，不得在重整计划执行期间或重整保护期内行使权利；（4）已知债权人在收到债权申报通知和失权后果告知书后，非因不可归责于自身的事由而未能在重整计划草案提交表决前申报债权的，视为放弃债权，债务人不得再对该债权人承担清偿责任；（5）重整失败转入破产清算程序的，破产债权的申报和分配不受本“债权申报实施细则”的限制。债权申报问题不仅涉及破产债务人在重整前后的人格是否同一的判断，而且还涉及破产程序的性质以及未参与破产程序的债权在程序外的法律地位问题。按照《企业破产法》的规定，重整后的债务人企业无论其控股股东或者实际控制人是否发生改变、股权结构是否发生变化、原股东的权益是否归零，均被视为重整前债务人的法律人格的延续。这主要是因为，在债务人企业引进新的重整投资人并根据重整计划草案表决前的资产负债状况确定其投资条件以及持股方案之后，如果允许未申报、尤其是“故意”不申报的债权人（不排除部分“老练”的债权人通过减少债权申报的金额来提升重整计划中普通债权的清偿比例）事后补充申报，必然给重整投资人乃至重整后债务人的财务结构增加预设之外的债务负担，乃至于成为压垮方才走出重整程序的企业的一根稻草。之所以可能产生前述法律后果，系因我国现行《企业破产法》对债权申报采取了较为宽大的态度。一般而言，对于逾期申报的债权，破产程序规则可有如下三种宽严不一的态度：其一，视为自动放弃债权，相关实体权利归于消灭；其二，视为放弃参加破产程序，当事人丧失对破产程序以及其他公力救济程序的参与权，相关债权则转化为自然债权，债务人得提出丧失程序（时效）利益方面的抗辩；其三，允许债权人在程序进行期间随时申报，并在重整计划表决批准后，仍按照同类债权受偿。我国1986年颁布的《企业破产法（试行）》第9条采取了第一种做法，对债权人过于苛刻，但现行《企业破产法》第92条转变为第三种做法，则对债权人又失之过宽，增加了债务人企业重整失败的风险。浦东新区法院“债权申报实施细则”以逾期申报的原因是否为可归咎于债权人自身的事由进行区分，对是否允许补充申报、是否承担债权调查和确认的费用、是否在重整计划执行期间以及重整保护期内或保护期之外承担清偿责任做了分类处置，既体现了对债权人合法权益的保护，又提升了债权申报的效率，这对于提升重整投资人对投资风险确定性的预期和破产重整的成功率无疑大有裨益。与此同时，“债权申报实施细则”所涉及的已知债权人“失权”规则，一方面减少了管理人对未申报的已知债权人事后申报而预留清偿资金的麻烦；另一方面，避免了管理人和破产案件办理法官采取迂回方式隔离重整前后债务人法律人格之间的重合及关联。然而，这也引申出了如何认识破产程序的性质这一新的问题。如果从破产程序的略式程序属性和总括执行的功能出发，未申报债权在重整计划所确立的合理分配比例之内（其债权额已经通过重整计划重新做了调整）可以在重整程序之外继续主张权利，毕竟实体权利本身并不会因为破产程序的进行而消灭。但是，重整程序中重整计划的表决通过，以及重整方案中对债权的减免内容等条款，却又包含着全体债权人以多数决的方式给予债务人的免责效力。华东政法大学教授、博士生导师，上海市法学会破产法研究会副会长 债权申报是债权人参与破产程序的先决条件，是民事债权转化为破产债权的第一步。债权未申报的，即使是实质上的破产债权人，也无法成为程序上的破产债权人。基于破产程序目标的要求，提高破产程序效率，及时确定破产债权范围、避免债权人无限拖延或无序加入，各国破产法都会明确债权申报期限与未按期申报后果。 我国破产法同时规定了清算、和解与重整程序，三大程序共同发挥着现代破产制度的积极作用。就未按期申报后果而言，形成了在不影响破产程序基础上最大限度维护未申报债权人权益的立法思路。针对不同程序，也形成了未按期申报后果共同但有所区别的规则。例如，在清算程序，允许补充申报，对已分配的部分不再分配。在重整程序，重整计划执行期间不得行使权利；重整计划执行完毕后，可以按照重整计划规定的同类债权的清偿条件行使权利。重整程序债权补充申报规则本是对于未申报债权的一种积极救济，对于非合意债权人的保护或抑制债务人利用重整程序逃避潜在债权十分必要。不过，多年实践发现，一方面是重整程序中的债务人可能存在应当确定的债权人因为债务人管理混乱或者信息报告工作瑕疵成为实际上的未知债权人，或因为不当动机不提供甚至屏蔽相关信息，使本可经通知参与破产程序的已知债权人成为实际上的未知债权人；另一方面是已知债权人对于重整缺乏信心消极对待或者是因为债权申报成本等因素选择不申报债权，待到重整投资人进入改善清偿能力时再主张债权。上述情形既影响重整投资者信心，也干扰重整程序有序推进。与强调债务公平受偿的清算程序不同，重整程序追求避免或减少职工失业，努力保护社会投资与事业经营，实现破产财产价值的最大化，保障债权人的权益，避免造成企业事业与财产的严重损失，维护社会稳定。重整制度是为挽救债务人而设立的，若在重整程序终结后又出现了重整计划制定时未曾知晓的债权，且其数额较大时，极有可能导致刚刚恢复元气的重整企业再度陷入破产困境，原先进行的重整程序未能奏效。若全体债权按时申报，重整企业可能因不具备重整条件而直接进入清算，避免了二度破产和资源的浪费。重整程序未按期申报债权的处理问题，一定程度上诱导了债权人、债务人、重整投资人之间程序博弈，加大了重整程序的成本。一些重整案件的管理人、重整企业、重整投资人等采取预留偿债资金、出售式重整隔离债务、在重整计划约定其他救济措施等来应对未按期申报债权的偿还问题。要更有效地解决问题，还是需要就未申报债权的后果提供更细致的制度性安排。上海市人大高度重视营商环境建设与破产法的实施，根据全国人大授予上海市人大关于“浦东新区法规”的立法权，就重整程序债权未申报问题进行了针对性的制度创新，制订了《上海市浦东新区完善市场化法治化企业破产制度若干规定》，就府院协调机制、预重整、重整程序债权申报、重整保护期、临界期董事高管责任等做出了规定，规定在在浦东新区办理企业破产以及相关的管理、保障活动，适用《若干规定》。我们注意到，浦东新区法院首先在组织上积极落实《若干规定》的适用，根据《关于调整上海法院强制清算与破产案件集中管辖的通知》的安排，及时设置破产审判组织，启动破产案件的审理工作。为落实《若干规定》重整保护制度的规定，依法保护债权人、债务人、重整投资人及其他利害关系人的合法权益，规范破产重整案件债权申报、审查和救济，又专门制订了《关于办理破产适用浦东新区法规的实施规则（一）》，把制度落实又推进了一步。“实施细则”在以下方面印象深刻。一是细化了破产重整程序涉及债权申报的相关规则。尤其是根据《破产法》《若干规定》，对债权申报通知的内容、流程、补充申报时间、清算转重整程序的申报等提供了更加精细的工作指引。对于法院组织监督重整工作、管理人履职、重整债务人履行义务、重整债权人申报行为的指导等都具有积极的指引价值。二是就重整程序前债权基于申报的不同类型进行了更加完整的梳理。包括正常申报重整债权的债权、免于申报的债权、重整计划提交表决前补充申报的债权、重整计划表决后执行完毕前申报的债权等。三是针对已知债权人未申报问题，就已知债权人的认定、对已知债权人的通知以及债权人未申报后果的告知（包括通知内容、通知方式、档案记录等）、未申报债权人再次主张权利的处理、重整转清算程序后失权规则的效力等进行了系统、完整的规定。此外，“实施细则”还结合实际重申了《破产法》《若干规定》中关于债权申报期限、重整保护期规则等内容。破产重整是市场化、法治化破产最为典型的制度，被视为是现代市场经济条件下营商环境的重要组成部分。浦东作为高水平制度开放引领区，保证更加规范有序的破产重整制度与发挥“四个中心”优势推动重整的市场化，一定可以发挥更加积极的作用。来源：上海市浦东新区人民法院微信公众号2023年3月1日。
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